정책브리핑

주간 "정책&이슈" 제17호 ③ 양극화 본질 : 기업은 돈을 버는데, 노동자들은 못 번다.

정책위원회 — Thu, 29 Sep 2011 13:03:08 +0900

양극화 본질 : 기업은 돈을 버는데, 노동자들은 못 번다

김수철(정책연구원)

Ⅰ. ‘낙수효과’는 없었다

-. 이른바 재벌로 불리는 대기업들은 지난 정부에도 그랬지만, 이번 이명박 정부 들어서도 여러 혜택을 받았음. 고환율, 감세 정책은 ‘기업 프렌들리’의 상징이었음. 그 결과 대기업의 수출 실적이 좋았고, 경제성장률도 나쁘지 않았음. 그런데도 서민 경제는 나아질 기미를 보이지 않음. 온돌방에 따뜻해지는데 시간이 걸리듯 경제 성장효과가 확산되려면 시간이 필요하다는 견해가 있었지만, 그 이야기는 이미 지난 정부에 나온 말이었음. 기업의 실적이 좋으면 그 이윤이 서민들에게로 떨어질 것이라는 이른바 ‘낙수효과’는 나타나지 않았음.

-. 도리어 재벌이 너무한다는 비판이 대세를 이루었음. 재벌기업의 독식이 ‘해도 너무한다’는 비판에 직면해 있다. 대형마트로 골목상권을 죽이는 일은 오래된 이야기. 동네 슈퍼마켓까지 재벌이 손을 뻗치는가 하면, 문구점까지 운영하려다 멈칫하였음. 경제성장의 과실을 떨어뜨려줄 것으로 기대했던 재벌기업이 도리어 영세 상인들의 밥그릇마저 빼앗아가는 현실이 벌어지고 있는 것임.

-. 이는 매우 심각한 문제임. 2008년 경제위기 이후 경기침체로 인해 모두가 먹고살기 힘든 것 같은 분위기지만, 우리나라는 또 다른 중대 질병을 앓고 있는 것임. 독감 유행한다고 감기기운 있는 걸로 손쉽게 여기다가 몸 안에서 암세포가 자라는 걸 방치하는 것과도 같음. 나라 경제의 수입이 균등하게 나누어지지 않고 재벌과 부자들에게 집중되고 있는 것, 즉 소득 양극화가 문제의 뿌리에 놓여 있음.

Ⅱ. 기업은 돈을 버는데, 노동자들은 못 번다

-. 산업연구원의 한 선임연구위원이 낸 자료에 따르면 2007년 이후 실질가처분소득 증가율에서 기업소득과 가계소득은 20%p에 가까운 큰 격차를 보이고 있었음. 증가율에 큰 격차가 발생한다는 것은 어느 한쪽은 증가가 많은데, 다른 쪽은 증가가 없다는 것임. 즉 기업의 수입이 늘어나는데, 기업에서 일한 노동자들은 수입이 늘지 않는다는 것임.

-. 그런데 이 같은 현상은 우리나라에 신자유주의가 본격적으로 상륙한 97년을 기점으로 뚜렷하게 나타남. 같은 자료에 따르면 75년부터 외환위기 전 97년까지는 기업의 소득이 8.2% 증가하였고, 가계소득은 8.1% 증가하였음. 기업이 돈을 번만큼 노동자들도 수입을 가져간 것. 그런데 2010년에는 기업소득이 26.8% 증가한 반면, 가계소득은 2.5%밖에 증가하지 않았음.

-. 이러한 현상은 다른 나라와 비교했을 때도 이례적인 일임. 신자유주의 본산이라는 미국조차도 기업소득과 가계소득의 비율이 큰 격차로 벌어지지 않는다. 일본 역시 2000년대 중반까지 다소 증가하다가 최근에는 다시 감소하는 경향을 보임. 그러나 유독 우리나라는 97년 이후 급경사 곡선을 그리고 있음.

Ⅲ. 노동 분배 악화의 원인

-. 이러한 현상의 원인은 무엇 때문인가.

-. 첫 번째 이유는 “영업잉여 호조와 피용자 보수 부진”. 쉽게 말하자면 기업의 영업 이익은 늘어나지만, 노동자의 보수가 늘어나지 않는다는 것. 1975년부터 1997년 사이의 1인당 피용자(노동자) 보수 중가율은 5.6%였는데, 2006년부터 2010년 사이의 보수 증가율은 도리어 –0.2로 줄어들었다. 기업이 노동자들에게 돈을 나누어주지 않는 것임.

-. 두 번째 이유는 자영업자의 소득이 줄어들었기 때문임. 자영소득은 1975년부터 1997년 사이 자영소득은 평균 4.5% 증가하였음. 그러나 2000년부터 2010년까지는 –1.9%로 감소하였고, 06년~2010년 사이에 감소폭은 –3.3%로 더 커짐. 골목상가 주인들이 대형마트와 SSM에 느끼는 부담을 고려한다면 이 역시 ‘돈 잘버는 기업들’이 원인으로부터 자유로울 수 없음.

-. 그 밖의 원인으로 가계의 이자소득이 감소한 것, 조세 또는 준조세 혜택을 기업이 입은 것 등을 꼽을 수 있음. 이자소득이 감소한 것은 금리가 꾸준하게 감소하였기 때문. 가계의 이자소득은 2003년과 2009년에 크게 증가한 것으로 나타나고 있지만 거시적인 추이로는 대세 하락하고 있음을 확인할 수 있음. 조세와 준조세 역시 혜택이 기업에게만 돌아가고 가계에는 미치지 못한 것으로 조사되고 있음. 조세 및 준조세와 같은 2차 분배 계정으로 통해 가계 또는 기업의 가처분 소득 성장에 얼마나 기여하였는지를 조사한 바에 따르면 기업에 쏠려있음이 드러나고 있음.

Ⅳ. 분배 악화가 시사하는 바

-. 보수 세력은 이렇게 말하고 있음. 비정규직 노동자들의 임금인상 요구에 대해서는 “정규직 양보 받아서 줄게”, 복지를 확대하자는 제안에 대해서는 ‘남유럽 경제 말아먹은 퍼주기 포퓰리즘’, 미국 오바마가 추진하려는 버핏 증세(부자증세)에 대해서는 ‘성장을 가로막는 걸림돌’. 과연 보수 세력의 인식과 설명은 적확한 것인가.

-. 이번 보고서가 보여주는 현실은 그렇지 않음. 냉정하게 대한민국은 “분배가 마비”된 상태. 재벌기업은 돈을 버는데, 노동자들은 돈을 벌지 못하는 분명한 현실에 대해 보수 세력들은 답을 가지고 있지 못함. 정규직 양보론, 복지포퓰리즘론, 성장 동력 상실론 등 보수 담론은 기업의 준수한 이익실적에도 불구하고, 가계는 소득이 늘지 못하는 현실을 외면한 논리임.

-. 기업의 이익은 노동자에게, 국민에게 돌아가는 것이 정답. 비정규직 폐지와 다양한 복지 확대로 분배를 확립해야 할 때임을 명확히 인식해야 함.

주간 "정책&이슈" 제17호 ② 제2부자감세의 문제점과 전월세대란 해결방안

정책위원회 — Thu, 29 Sep 2011 12:47:08 +0900

제2부자감세의 문제점과 전월세대란 해결방안

김현주(정책연구원)

1. 서론

연초부터 비상하게 상승세를 이어가던 전월세 가격이 8월부터 또다시 폭등기미를 보이면서 가을이사철 전세대란을 우려하는 목소리가 커지고 있다. 최근 부동산중개사를 대상으로 한 부동산 정보업체가 조사한 결과도 응답자의 60%가 하반기 전월세가격 폭등을 예상하였고 내년까지 상승세가 지속될 것으로 전망함에 따라 집 없는 서민들의 걱정은 말로표현하기 어려울 정도다.

이러한 우려가 확산되자 정부는 올 1월 13일과 2월 11일 두 차례 전월세 안정화방안을 발표한데이어 8월 18일 추가적인 전월세 안정화방안을 발표하였다. 1.13대책과 2.11대책은 전세자금대출 확대, 소형·임대주택확대 외에 임대사업자 의무임대기간단축과 도시형 생활주택과 5년 후 분양아파트 건설업자에게 국민주택 기금 지원을 주요내용으로 하면서 부동산 거래활성화 등 부동산 경기부양을 통한 부동산 가격유지정책이 지속적인 주택공급을 담보할 수 있고 결과적으로 민간임대시장을 안정화할 수 있다는 전형적인 시장중심논리에 기반한 것이었다. 이를 입증하듯이 ‘3.22 주택거래활성화방안’, ‘5.1 건설경기연착륙 및 주택공급활성화방안’ 을 연달아 발표하면서 부동산가격 상승이 멈춘 것이 전월세대란의 원인이라는 뜻을 굽히지 않았다. 이처럼 정부는 부동산 시장 활성화에만 매진하고 있다.

정부의 이런 발상은 전월세 폭등의 원인에 대한 잘못된 진단을 하게 했고 전월세안정을 위한 정공법을 빗겨가는 실패하는 정책을 양산하는 결과를 초래했다. 그런데도 정부는 또다시 시장에서 거래 및 공급이 확대되어야 전월세 시장을 잡을 수 있다는 기존의 입장을 고수하면서 다주택자에 대한 전폭적인 지원방안을 발표하였다. 곧 이어 9월7일 기획재정부가 다주택자에 대한 감세방안을 확정 발표함으로써 89월에 걸쳐 진행된 정부의 다주택자에 대한 2차 부자 감세는 일단락되고 있다. 이제 국회의 입법과정만 남겨두고 있다.

정부의 잘못된 전월세폭등원인 진단과 해법이 낳은 8.18 전월세안정화방안은 발표된 지 한달이 지난 지금 집 부자는 감세대박을 받게 될 것이 확인될 뿐, 전월세가격은 폭등하는 현상을 보이고 있다. 8월동안 서울과 수도권의 평균 전세가격은 이미 2억 원을 넘겼거나 2억 원에 육박하고 있고, 서울지역아파트 평균전세가격은 2억5천만 원을 넘어선 것이다.

전월세가격 폭등을 막기 위해서는 전월세시장에 합리적이고 공정한 규율을 만들고, 임대인과 임차인 권리사이의 불평등구조를 개선하는 노력이 선행되면서 임대주택확대정책을 지속적으로 펼쳐나가는 것이 상식이다. 그런데도 정부는 그렇게 하지 않았다. 집 없는 서민보다는 다주택자 지원을 우선하는 정책을 고수하면서 총선 대선을 앞두고 부자 챙기기에만 혈안이다.

정부와 국회는 최근 보금자리 임대주택을 건설하기 위해 해제한 그린벨트를 원형지 그대로 건설사들에게 수의계약으로 넘길 수 있는 도시 개발법을 통과시켰고, 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」, 「동ㆍ서ㆍ남해안 및 내륙권 발전 특별법」 및 「신발전지역 육성을 위한 투자촉진 특별법」을 통합하여 토지소유자를 중심으로 조합을 만들어 강제수용을 동원한 지역개발사업을 할 수 있도록 법률개정을 시도하는 등의 조치들 역시도 부자 챙기기의 연장선으로 이해할 수 있다.

그중에서도 특히 임대사업자에 대한 감세와 지원확대방안인 8.18대책은 삶의 기본이 되는 주택을 담보로 한다는 점에서 더욱 심각하다 하겠다. 국토해양부의 8.18전월세안정화방안과 9월 7일 기획재정부가 발표한 세법개정안 중 주택부동산 분야 감세안의 내용을 살펴보고 전월세가격 안정을 위한 올바른 대안을 찾아야 한다.

2. 전월세가격현황

정부의 8.18전월세대책 발표에도 불구하고 지난 8월 한달 동안 전세가격 증가율은 예년의 2.2배나 상승하면서 정부의 다주택자 중심의 전월세대책이 전월세가격안정에 효과를 내지 못하고 있다.

국민은행이 8월에 발표한 서울지역의 주택가격동향 자료에 의하면 서울의 전세가격은 평균 2억2천2백8만원에 달한다. 상대적으로 저렴한 연립주택도 전세보증금 1억2천만 원을 넘어선다.

<표1>의 소득분위별 소득대비 전세가격은 전세가격 폭등사태의 심각성을 잘 보여준다.

주택가격의 적정한 정도를 짐작할 수 있는 소득대비 주택가격비율(PIR -Price to Income Ratio)이 서울에서 9배를 넘어서면서 서울은 세계적으로 가장 집값이 비싼 곳으로 알려져 있다. 그런데 국민은행의 평균전세가격과 시민의 소득을 비교해보니 웬만한 사람들은 서울에서 전셋집조차 구하기 어려운 것으로 드러났다. 소득 1분위층은 연립주택 전세금이 연간 소득의 12.5배, 아파트는 29배를 넘어서고 있다. 연립주택을 제외하고 평균가격의 아파트와 단독주택을 전세임대하기 위해서는 중산층인 6분위(연소득 4천3백만 원)조차도 5년 치 월급을 한 푼도 안 쓰고 모아야 할 정도로 전세가격이 비싸다.

<표1> 서울지역 소득대비 전세가격비율

(단위: 배/ unit: times)
구분			평균전세가격 (만원)
			종합	아파트	단독	연립
			22,208	25,615	23,414	12,546
가구 연소득 (만원)	1분위	882	25.2	29.1	26.6	14.2
	2분위	1,906	11.7	13.4	12.3	6.6
	3분위	2,634	8.4	9.7	8.9	4.8
	4분위	3,274	6.8	7.8	7.2	3.8
	5분위	3,845	5.8	6.7	6.1	3.3
	6분위	4,395	5.1	5.8	5.3	2.9
	7분위	5,034	4.4	5.1	4.7	2.5
	8분위	5,806	3.8	4.4	4.0	2.2
	9분위	6,965	3.2	3.7	3.4	1.8
	10분위	10,392	2.1	2.5	2.3	1.2

(2011.9.2 국민은행, 전국주택동향조사 PIR, 평균전세가격자료 재구성)

지금 서울의 전세가격을 포함한 집값은 5~6분위 중위소득 이상의 계층도 감당하기 어려운 수준에 이르렀다. 이와 관련해 강기갑의원은 국정감사를 통해 2008년 이후 소득증가율의 5배나 뛰어오른 전월세 시장을 제어할 제도적 장치를 마련하지 않고 있는 정부를 질책한바 있다. 이처럼 최근 전세가격 폭등과 함께 월세전환이 늘고 있는 것도 주택가격 상승 둔화로 인한 임대인의 월세선호 경향뿐만 아니라 세입자 소득이 전세가격상승을 따라잡지 못할 만큼 비싼 것도 중요한 요인임을 짐작할 수 있다.

<그림1> 장기평균과 전세가격 변동률

(2011.9.2 국민은행 전국주택동향조사보고서)

*장기평균은 1986년 이후 2011년까지 26년간의 평균 증감률임

2011년 8월은 8월 전세가격 인상률로는 2002년 이후 최고치이고, <그림1>에서 보듯이 최근 1년 간 6월 전세가격 증가율이 0.7%로 인상폭이 둔화되긴 했지만 장기평균상승률을 크게 상회하고 있다. 특히 이사철이 아닌 11월에서 1월과 5월에서 7월 사이에는 가격 변동율이 (-)를 나타내면서 전세가격이 하락하는 것이 통상적이었지만 2008년 이후 지속적으로 전세가격 상승세가 유지하고 있다. 이것이 정부가 2011년 8.18대책 등 월 세 번의 전월세 대책을 실시한 결과다.

이명박 정부의 민간중심의 시장 자율과 집주인 중심의 지원정책은 전월세가격을 잡을 수 없고, 서민의 안전한 주거를 담보할 수 없다는 것을 명확해 지고 있다. 이제 남은 해결책은 정부의 임대인지원 중심의 전월세 정책기조 변화뿐이다.

3. 8.18전세대책과 문제점

1) 8.18대책 내용

8.18전월세 대책의 주요내용은 임대주택사업지원확대이다. 그중에서도 핵심은 다주택소유자에 대한 조세부담경감조치다. 이른바 부자감세를 통해서 다주택자를 확대하겠다는 확고한 의지를 다시한번 표명한 것이라 하겠다. 정부는 공개적으로 이번 발표가 시중 여유자금의 임대주택 건설․공급 투자가 증가하여 서민들이 거주하는 임대주택 공급이 늘어나 서민 전월세 안정에 실질적인 도움을 줄 수 있을 것이라고 밝히고 있다.

하지만 과연 매입 임대사업자나 다주택자에 대한 지원이 늘어난다고 전월세가격이 안정될 수 있을지 의문이다.

집을 2채 이상 소유한 사람은 누구나 임대사업자로 등록하여 종부세 합산 배제, 양도세 중과배제, 재산세 감면 혜택을 누릴 수 있게 된다. 이로 인한 세수감소분에 대해서는 예측치조차 없다. 그리고 자신이 거주하는 주택은 1가구 1주택으로 간주되기 때문에 3년 이상 보유, 2년 이상 거주하면 비과세 적용을 받을 수 있고, 종부세 9억 원 공제, 장기보유 및 고령자공제적용을 받게 된다. 주거용 오피스텔을 보유했을 때도 임대사업자로 등록할 수 있기 때문에 동일한 혜택을 누릴 수 있다. 더욱 심각한 것은 이 모든 감세조치를 시행령으로 바꿀 수 있기 때문에 국회 논의 없이 정부단독으로 부자 감세를 단행할 수 있다.

그 외에도 다주택자가 임대사업자로 등록하지 않고도 보유한 모든 주택에서 연3%씩 30%까지 양도소득세 장기보유특별공제를 받을 수 있도록 했다.

(8.18 국토해양부 발표 전세대책)

임대주택사업 지원 대폭 강화

-수도권 매입임대사업 세제지원 요건 현행 3호에서 1호 이상으로 완화

-임대사업자가 거주 주택에 대해 1세대 1주택자와 같은 양도세 비과세 적용

-주거용 오피스텔, 임대주택등록 및 하여 임대주택 수준의 혜택

* 종부세 합산배제, 양도세 중과배제, 법인세 추가과세 배제, 취득세․재산세 감면 등

**주택기금에서 오피스텔 건설자금 지원(대상) 세대 당 12～30→12～50㎡, (한도) 40→80만원/㎡

-일정규모 이하의 소형주택 전세보증금 소득세 과세 배제(한시적)

-전문 임대주택관리회사 제도 도입

(9월7 기획재정부발표 임대사업관련 감세안)

◌다주택자에 대한 장기보유특별공제 적용(소득법 §95)

- 1세대2주택 이상 장기보유특별공제 적용

　* 연 3%, 최대 30%

◌매입임대주택에 대한 세제지원 요건 완화 (시행령개정)

현 행

개 정 안

□ 매입임대주택 지원요건

ㅇ 임대호수 : 수도권 3호,

지방 1호 이상

ㅇ 주택규모 : 149㎡이하

ㅇ 임대기간 : 5년 이상

ㅇ 주택가액 : 수도권 6억 원,

지방 3억 원 이하

ㅇ 수도권 3호, 지방 1호 → 1호

		(좌 동)
		(좌 동)

◌임대주택사업자의 거주용 자가 주택 세제지원(시행령)

- 임대주택외 거주용 자가 주택 1주택 소유자가 해당 거주주택 양도 시, 1세대1주택 양도세 비과세 적용

ㅇ 요건 : 3년 이상 보유, 2년 이상 거주

※ 거주주택 비과세후, 추가로 비과세 받는 경우는 직전에 비과세 받은 거주주택의 양도일 이후 발생한 양도차익분만 비과세

- 임대주택외 거주용 자가 주택에 대해 1세대1주택 종부세 특례(9억 원 공제, 장기보유․고령자 세액공제)적용

(과세기준일(6.1.) 현재 해당 주택에 거주주택)

- 임대주택 가액기준 개인․법인 사업자 통일(시행령개정)

개인 매입임대사업자 가액기준을 수도권 밖 3억 원 이하에서 6억 원으로 함

2) 감세 내용

감세내용을 다시 한번 요약하면 아래 <표2>와 같다. 여기에 양도소득세 기본공제 250만원이 추가된다.

<표2> 감세결과

	장기보유특별공제	양도세율
무주택 세입자	해당없음	해당없음
1가구1주택 3년 보유,	양도차익에서 매년 8%씩 80%까지 선공제 후 과세	9억 원 이하 주택 비과세 35%
임대사업등록 다주택자 3년 보유 2년거주	거주하는 1채 매년 8%씩 80%까지 공제(회수제한 없음) 나머지 주택 연3%씩 30%까지 공제	거주주택은 1가구1주택과 동일
미등록 다주택자	매년 3%식 30%까지 공제	2년 이상 보유 시 10%만중과

이 같은 감세의 결과를 실제 시물레이션해 본 언론기사를 참고해서 정리해보면 2주택을 이상을 소유한 다주택자라 하더라도 임대사업자로 등록하면 아래와 같이 현재 양도세의 8%만 내면된다. 소득 8억 원이 생겼는데 세금은 2천만 원 남짓으로 소득의 2%만 내게 된다. 일하는 노동자의 근로소득세 실효세율 10.6%(미주1)의 5분의 1밖에 안 된다. 형평에 맞지 않는 일이다.

<표3> 다주택자 감세에 따른 감면사례

(출처: 머니투데이 9.14일)

3) 임대사업자를 통해 본 다주택자 감세의 문제

최근 국토해양위 국정감사자료를 통해 드러난 전체 임대사업자수는 4만3,133명이고 이들이 보유한 주택 수는 23만3,250채로 1인당 평균 5.4채를 보유하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 이들은 임대사업자로서 면세혜택과 함께 전월세 폭등기간동안 막대한 수익을 획득하여 임대소득이 2008년 4,913억 원에서 2010년 6,478억 원으로 31.9%인 1,565억 원이나 늘어났다.

수도권에 거주하는 임대사업자 비중은 전체 임대사업자의 67.1%이며 이들이 보유한 주택은 전체의 59.4%를 차지하였다. 특히 수도권에 집중되어 있었다. 그 결과 면세 임대사업자의 70.4%, 임대수입 금액의 74.5%인 4,827억 원이 수도권 다주택자들에게 돌아갔다. 수도권임대사업자의 2010년 임대소득은 2008년 대비 1,161억 원이나 증가한 것으로 나타났다.

이 기간 동안 전월세가격이 폭등하였고 정부의 임대사업자에 대한 지원이 늘어났음을 감안한다면 정부의 8.18조치와 9.7세제개편은 이들의 수익을 더욱 공고히 할뿐만 아니라 그 외 많은 다주택자들에게 이러한 특혜를 확산하는 조치라 할 수 있다.

<표4>최근 3년간 면세 주택임대사업자 수입 현황

(단위 : 명, 억원, %)

구 분	2008년 귀속				2009년 귀속				2010년 귀속
	인원	금액	점유비		인원	금액	점유비		인원	금액	점유비
			증감비				증감비				증감비
총 계	46,393	4,913	100	100	47,598	5,485	100	100	49,352	6,478	100	100
			-	-			102.6	111.6			103.7	118.1
서울청	19,671	2,480	42.4	50.5	19,823	2,747	41.6	50.1	20,507	3,369	41.6	52.0
			-	-			100.7	110.8			103.5	122.6
중부청	13,435	1,186	29.0	24.1	13,694	1,267	28.8	23.1	14,223	1,458	28.8	22.5
			-	-			101.9	106.8			103.9	115.1
대전청	4,519	328	9.7	6.7	4,569	385	9.6	7.1	4,733	425	9.6	6.6
			-	-			101.1	117.4			103.5	110.4
광주청	1,860	180	4.0	3.6	1,975	216	4.1	3.9	2,138	242	4.3	3.7
			-	-			106.2	120			108.3	112.0
대구청	2,411	273	5.2	5.6	2,881	336	6.1	6.1	2,844	329	5.6	5.1
			-	-			119.5	123.1			98.7	97.9
부산청	4,497	466	9.7	9.5	4,656	534	9.8	9.7	4,907	655	9.9	10.1
			-	-			103.5	114.6			105.4	122.7

※자료 : 2011 안홍준(국토해양위원회) 국정감사자료, 국세청

이 뿐만 아니라 1세 영아가 10채를 보유하는 등 면세혜택은 있지만 의무는 경미한 임대사업을 활용하여 부의 세습이 이루어지고 있었다.

4) 소결

임대사업자를 비롯한 다주택자에게 어떤 책임도 부여하지 않고, 감세혜택만 부여한다는 것은 주택을 투기하라고 강권하는 것 외에 달리 해석할 수 없다. 특히 집주인마음대로 부르는 것이 값이 되는 전세가격을 잡을 수 있으리라는 기대도 할 수 없다.

전세가격의 폭등이 심각한 이유는 세입자가 협상하거나 협의해서 결정하는 것이 아니라 일방적으로 수용할 수밖에 없는 것에 있다. 임대시장에서는 세입자는 선택의 여지가 거의 없다. 주택가격이 폭등할 때는 주택구입 희망자들이 기존 살던 집에 계속 거주하면서 매입을 미룰 수 있지만, 전월세가격이 폭등하면 세입자들은 외곽으로 이주하지 않는 한 인상된 전세보증금이나 추가월세를 부담할 수밖에 없다. 그만큼 전월세가격 폭등사태는 서민들의 주거안정과 직결되는 것이다.

따라서 그 해법도 즉각적이고 직접적인 것이라야 한다.

4. 전월세 해결방안(미주2)

1)전월세대란의 원인

허술한 임대차 제도

자본주의 경제체제에서도 당연한 시장조절 장치가 전무한 것이 우리나라 주택임대차시장이다. 특히 상가임대차계약에서 보장되는 임대료 상승제한 및 재계약 청구권이 보장되는 것과도 비교된다. 그렇다 보니 주택은 임대인이 부르는 것이 값이 된다. 주택도 계약기간 중 임대료 인상률에 대한 법 규정이 있으나 2년의 임대기간이 끝나면 무용지물이 된다. 임대인이 임차보증금을 올려 받을 목적으로 임대차계약의 갱신을 거부하거나 높은 임대료를 요구하면 쫓겨날 수밖에 없다.

지나치게 짧은 임대기간

현행의 임대차 제도는 2년의 기본 계약기간을 보장하고 있으나 2년 후 임대인의 일방적 갱신거절 통지만으로도 쫓겨나야 한다. 2년의 임차기간은 지나치게 짧고 주거불안을 가중시키는 요소가 되고 있다. 대부분의 OECD 국가가 세입자에게 계약갱신을 선택할 수 있도록 한 것과 비교하면 대조적인 것이다.

이 때문에 세입자들은 지역사회의 주체가 되기 어렵고 학령기 자녀의 경우 학교를 옮겨 다니면서 사회적 관계 단절을 경험하게 된다.

저렴주택 감소

공급자 중심의 주택시장이 형성되어 있는 우리 현실에서는 공실률이나 입주량과 무관하게 세입자의 임대료 부담은 줄어들지 않는다. 2010년 서울과 수도권의 입주예정물량이 주택가격 하락의 원인으로 지목될 정도로 풍부했지만 전월세가격은 폭등했다. 이것은 수도권과 서울의 신규 입주물량이 중대형 평형 중심의 아파트로 저렴주택 수요에 맞추지 못한 탓이 있을 것이다. 이런 점에서 정부가 최근 소형주택공급확대를 위한 일련의 조치를 취한 것은 타당한 면이 있다.

여기에 주민들이 중단요구를 하고 있는 뉴타운 재개발 사업이 현행대로 진행될 경우 서울과 수도권의 서민들이 임차할 수 있는 저렴주택은 급격하게 사라지게 될 것이다.

임대주택 부족

공공임대주택 부족 역시도 임대차시장의 문제를 악화시키는 요인이다. 민간임대시장에 대한 의존도가 지나치게 높고, 2010년 말 기준으로 전국의 장기 임대주택은 총 주택의 4.0%에 불과한 것이 원인이다. 전월세가격이 폭등한다고 해도 대다수 세입자들이 민간임대주택 외에 다른 선택을 할 수 없는 것은 임대주택이 부족하기 때문이다. 부동산 거래가 활성화되고 다주택보유가 늘어나서 시장이 정상화되면 자연스럽게 전월세문제도 해결되는 것이 아니므로 세입자에게 공공임대주택은 더욱 절실하다.

뉴타운 재개발사업으로 인한 저렴한 주택 멸실

뉴타운 재개발사업은 저렴한 서민 주택을 철거하고 서민과 거리가 먼 대규모 아파트 단지가 들어서는 것이 일반적이다. 거기에 이명박 정부는 뉴타운 재개발사업의 사업성을 높이기 위해서 임대주택을 줄이는 등 각종 규제완화를 단행하면서 세입자들이 살만한 집들을 없애려는 시도를 계속하고 있다.

주택가격하락으로 인한 대기수요증가

이것이 결정적 요인이라고 할 수는 없지만 부동산 가격이 답보상태에 들면서 내집갖기를 미루는 사람들이 존재하는 것은 사실이다. 물론 정부는 이점을 핵심원인으로 여기면서 각종 부양책을 써온 것은 익히 알고 있다.

2) 전세대란 해소를 위한 개선방향

사회주택확대

전월세 대란을 해소하기 위해서는 무엇보다 현재 4%에 불과한 장기 공공임대주택이 확대되어야 한다. 지금 필요한 것은 전월세 세입자 대부분에게 비싼 분양형 보금자리 주택이나 5년 후 분양전환 아파트(공공임대)가 아니라 시중 임대료보다 저렴해서 적은 부담으로 안심하고 살 수 있는 장기임대주택이다.

정부가 지원하는 분양형 보금자리주택을 임대주택으로 전환하는 등 공공주택정책의 전면 전환해야 한다. 그리고 지역별로 20% 정도의 임대주택을 포함한 공공 주택 확보를 위한 중장기 공급계획을 수립하여 실행해야 한다.

5% 인상률 상한 및 세입자 계약 갱신권 부여

세입자에게 임대차계약 갱신을 요구할 수 있는 권리를 보장하되, 임대인이 갱신을 거절할 수 있는 일정한 사유를 함께 규정하여 당사자 간의 이해관계를 조정하는 것이 바람직하다. 계약 갱신 시에는 보증금 및 차임 인상률을 5% 범위 내에서 정하도록 함으로써 임차인의 주거안정을 도모해야 한다.

임대료 등록제 실시

현행의 확정일자는 임대차계약내용이 등록되지 않고 임대인이 불합리한 가격을 요구해도 임차인이 대응할 근거자료가 없다. 임대인에 의해 일방적으로 책정되는 임대료가 임대료 상승의 원인이 되는 만큼 임대차 등록제를 통해서 정보의 비대칭성을 해소할 수 있어야 한다. 또한 임대료 및 임대계약에 관한 정보를 축적하여 장래에는 임대료 공시제도 및 공정임대료제도의 기반을 마련하여야 한다.

5. 결론

부자중심의 이명박 정부 성격이 철저하게 관철된 곳은 부동산, 조세 정책이다.

이명박 정부는 집권초기부터 양도소득세의 고가 주택 기준 상향 조정 및 세율 인하, 종부세 부담 완화 조치, 종부세 개편에 따른 세 부담 감소, 지방 미분양 주택에 대한 취`등록세 감면과 양도세 감면, 3주택이상자에 대한 양도소득세 중과세 한시적 운영 및 시한 연장, 그리고 8.18전월세 안정화 방안과 9.7세제개편안에 이르기까지 철저하게 다주택자를 지원하는 정책으로 일관해왔다.

정부말대로 집 한 채만 있어도 임대사업자로 인정해주고, 거주하는 주택에서는 양도세 중과 배제한다면 여유 돈이 있는 사람들은 집을 한 채 더 구입할 유인이 생기는 것은 맞다. 그렇다고 다주택자가 늘어나면 전월세가 안정되리라는 기대할 수는 없다.

하지만 두 채 이상의 주택을 보유한 다주택자들은 이번 정부조치로 확실한 감세혜택을 누리게 된다. 이것이 정부가 만약 있을지 모를 감세로 인한 재정건전성 악화의 위협을 무릅쓰고 감세를 단행한 이유다. 최근 2012년 정부예산안이 공개되면서 1인당 세금은 34만 원씩 더 내야한다고 발표하였다. 그렇지만 이번 조치로 다주택자들의 불로소득에 대한 세금은 상대적으로 감소될 것이다. 2009년부터 시작된 전월세가격 폭등사태가 2년 6개월여 동안 해결의 실마리조차 보이지 않는 지금, 정부의 8.18전월세 안정화 방안과 그 후속 부자감세조치는 황당하기까지 하다. 철회되어야 마땅하다.

무엇보다 전월세대란을 막기 위해서는 부자감세가 방안일 수 없다. 전월세 임대료상한제와 계약 갱신권 제도 도입 등을 위한 진지한 논의를 진행하여 국회에 몇 년째 계류 중인 강기갑의원의「주택임대차보호법개정안」을 포함한 제도개선방안이 이루어져야 한다.

(미주1) 2009년 기준

(미주2) 2011년 2월 9일 정책&이슈 정리

주간 "정책&이슈 제17호" ① 버핏세와 부유세 : 2012년 예산(안) 발표에 따른 국가재정계획에 대해

정책위원회 — Thu, 29 Sep 2011 12:28:45 +0900

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버핏세와 부유세

-2012년 예산(안) 발표에 따른 국가재정계획에 대해-

이정민(정책연구원)

Ⅰ. 2012 예산(안) 발표

기획재정부는 9월 27일 2012년 예산안을 발표하였다. 세입예산은 국세와 지방세를 포함하여 올해 245.3조보다 7%증가한 262조로 전망했다. 이 중 국세는 205.9조이며 지방세는 56.6조로 되어있다. 이중 국세예산안은 올해 전망치 192조 8천억 원보다 13조1천억 원 증가한 수치다.

<표1 참조> 지식경제부가 제출한 내용을 세목별로 보면 3대 국세중 소득세는 모두 46조원의 세수가 들어와 올해 보다 3조7000억 원을 더 걷는다. 이 중 근로소득세는 20조6천억 원으로, 올해 전망대비 8.7% 증가했다. 종합소득세 역시 8조7천억 원으로 올해 보다 9.9%상승했고, 양도소득세 역시 7조5천억 원로 올해 전망 보다 6.7% 증가했다. 법인세는 44조5천억 원으로 올해 전망보다 3천억 원 증가했고 부가가치세는 56조8천억 원이 들어올 것으로 예상됐다. 추가하여 임투공제의 고용창출투자세액공제 전환 등 세법개정 효과에 따라 13조1000억 원이 더 걷힌다. 하지만 이러한 세목별 증가에도 불구하고 조세부담률은 기업실적 둔화 등으로 올해 보다 0.1%p내린 19.2%로 예상됐고, 국민부담률은 사회보장부담률의 상승으로 올해와 같은 25.1%로 전망됐다.

<표1> 2011년 국세 세입전망 및 2012년 국세 세입예산(안)

	‘11 예산	‘11 전망			‘12 예산
	‘11 예산	‘11 전망	‘11 예산대비		‘12 예산	‘11 예산대비		‘11 전망대비
￭ 총 국 세	187.6	192.8	5.2	(2.8)	205.9	18.3	(9.7)	13.1	(6.8)
ㅇ 소 득 세	40.0	42.3	2.3	(5.8)	46.0	6.0	(15.0)	3.7	(8.7)
- 근로소득세	16.5	18.9	2.4	(14.7)	20.6	4.1	(24.7)	1.6	(8.7)
- 종합소득세	6.4	7.9	1.5	(22.6)	8.7	2.2	(34.7)	0.8	(9.9)
- 양도소득세	8.7	7.0	△1.7	(△19.3)	7.5	△1.2	(△13.8)	0.5	(6.7)
ㅇ 법 인 세	41.3	44.2	2.9	(7.0)	44.5	3.2	(7.6)	0.3	(0.6)
ㅇ 부가가치세	52.9	52.1	△0.8	(△1.6)	56.8	3.9	(7.3)	4.7	(9.0)
ㅇ 기 타	53.4	54.2	0.8	(15.0)	58.6	5.2	(9.9)	4.4	(8.1)

기획재정부 (단위: 조원, 괄호안은 증감율, %)

Ⅱ. 세입예산(안)의 문제점

국세수입은 올해 전망치에 비해 192조 8천억에 비해 13조 1천억 증가한 205조 9천억에 불과하다. 그리고 2012년 세출예산(안)을 보면 복지예산이 올해 86조 4천억 원에서 92조로 5조6천억 원 늘어난 것에 불과한데 이를 마치 사상 최대의 복지예산으로 포장하는 것은 경제위기로 인한 사회양극화의 심화, 저출산 고령화 사회의 도래, 그리고 비정규직 해소, 일자리 및 주거안정에 투입되어야 할 기본 복지사업에도 턱없이 부족한 현실을 잘 반영하고 있지 못하고 있다.

올해 초부터 본격화된 정치권의 복지논쟁에서 가장 주요한 쟁점은 복지재원을 어떻게 마련할 것인가라는 문제였다. 민주노동당은 이명박 정부의 감세완전 철회를 기본으로 앞으로 소요될 복지예산을 위해서 강력한 증세가 필요함을 역설했다.

바람직한 복지예산<표2>으로 최소한 매년 30조 이상의 단계적 예산확대를 통해 차기정권이 끝나는 2017년에는 OECD 수준에 근접하는 복지예산확보의 목표를 확고히 한다는 점을 밝혔다. 6월 정책당대회 때 제시한 복지재정규모를 보면 전체국가예산 규모면에서는 330조와 326조로 큰 차이를 보이지 않는다. 하지만 복지예산은 92조와 109조로 약 17조의 차이가 있다.

*<표2>향후 6년간 바람직한 복지예산 증가분

	전체예산	복지예산(전년대비증가액)	전체예산대비 복지예산비율
2012년	330조	109조(+23조)	33%
2013년	351조	133조(+24조)	38%
2014년	373조	160조(+27조)	43%
2015년	397조	190조(+30조)	48%
2016년	421조	223조(+33조)	53%
2017년	446조	258조(+35조)	58%

민주노동당 정책당대회 자료 중 일부

Ⅲ. 민주노동당의 복지예산

민주노동당은 매년 최소한의 복지예산증가액 평균 30조 확보<표3>를 위해서는 단계별 조세개혁을 통해 다양한 방안을 발표하였다.

(단위:억원)		2012	2013	2014	2015	2016	2017
현 세제하 총국세 전망		1,962,903	2,131,901	2,277,010	2,431,490	2,596,450	2,772,601
개정효과	소득세 증가분	16,040	20,728	22,821	25,132	27,685	30,506
	법인세 증가분	113,390	124,092	135,420	147,106	159,215	171,720
	종부세 증가분	15,284	15,429	15,576	15,725	15,874	16,025
	금융과세 증가분	26,118	26,555	27,071	27,569	28,086	28,651
	비과세감면정비	68,735	104,645	170,687	182,336	194,755	207,994
	합계	239,567	291,449	371,576	397,869	425,617	454,896
	세제변화감안한 총국세전망	2,202,470	2,423,350	2,648,586	2,829,359	3,022,066	3,227,497

민주노동당 이정희 의원실

기본적으로는 2012년 22조의 국세수입확대를 시작으로 2017년까지 매년 평균 30조에 이르는 세수확대를 통해 복지예산을 늘리자는 계획이다. 뿐만 아니라 국방비 절감<표4>으로 2013년부터 2017년까지 매년 평균20조 원을 절감하자는 것과 이명박 정부 하에서 급격히 확대한 불필요한 토건사업과 낭비성 정부지출을 억제함으로서 발생하는 예산을 갈수록 증가하는 복지수요에 대비하자는 것이었다.

<표4>한반도 군축시 국방비 절감액

	군축 1단계			군축 2단계			군축 3단계
	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
병력운영비	6	6	6	8	8	8	9	9
전력증강비	10	10	10	12	12	12	12	12
전력유지비	1.5	1.5	1.5	3	3	3	5	5
한미관계	1	1	1	1	0.8	0.8	0.8	0.8
총계	18.5	18.5	18.5	24	23.8	23.8	26.8	26.8

민주노동당 정책당대회 자료집 (단위: 조)

하지만 이명박 정부는 임기 마지막해인 2012년 있을 총선과 대선을 의식해 균형재정의 원칙만 고집하고 있다. 재정건전성이란 미명하에 짜여 진 정부예산은 감세를 철회하지도 않고 부자증세를 추진하지도 않고 정부지출을 억제시키는 것으로 ‘억지 끼워 맞추기식의 균형재정’만을 고집하고 있다.

이것은 민주노동당의 국가재정운용추이와도 큰 차이를 보이는데 이명박 정부의 중기재정계획을 보면 조세부담률에서 우선 큰 차이를 보이는데 올해를 비롯해서 앞으로도 증세는 별로 고려하고 있지 않음을 알 수 있다. 특히 내년 세입전망에서국민 한사람이 부담해야 할 세금이 올해 501만원에서 525만원으로 7%가까이 오른 반면 조세에서 대표적인 법인세는 올해보다 0.6%증가에 거치고 있다.

Ⅳ. OECD 수준으로 맞춰져야 할 조세부담률

민주노동당은 복지플랜은 조세부담률<표5,6>을 매년 높여 2017년에는 OECD 수준에 근접시키는 것에 있다. 이를 위해서는 매년 평균 1%씩 올려 올해 19.2%에서 2017년 27%까지 높여내는 것을 목표로 두고 있다. 물론 이것을 위해서는 경기변동성을 감안하고 매년 일정정도의 경제성장과 환율방어가 이루어져야 함을 고려해야 한다. 즉 정부와 민주노동당의 조세부담률 차이는 정부는 매년 실질 성장률을 4.5%로 설정한 반면 민주노동당은 실질성장률을 3%설정하는 것과의 차이가 존재한다.

<표5>복지지출규모 및 조세부담률 예상추이

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
GDP(예상)	1,243조	1,281조	1,319조	1,359조	1,399조	1,441조
복지예산	109조	133조	160조	190조	223조	258조
GDP대비복지예산비율	8.76%	10.38%	12.1%	13.98%	15.93%	17.90%
국세	220.2조	242.3조	264.8조	282.9조	302.2조	322.7조
지방세	52.8조	55.4조	58.2조	61.1조	64.2조	67.4조
조세부담률(추정)	21.96%	23.23%	24.48%	25.31%	26.19%	27.07%

민주노동당 정책자료

<표6>중기 국세수입 전망(’11~’15년)

	‘10	‘11e	‘12e	‘13e	‘14e	‘15e
․국세수입	177.7	192.8	205.9	224.2	242.6	262.3
(증가율)		(8.5)	(6.8)	(8.9)	(8.2)	(8.1)
․지방세수입	49.2	52.5	56.6	60.9	65.3	70.0
․실질성장률	6.2	4.5	4.5	4.5	4.5	4.5
(경상성장률)	(10.1)	(8.2)	(7.6)	(7.6)	(7.3)	(7.1)
<조세부담률>	19.3	19.3	19.2	19.4	19.5	19.7

지식경제부 발표(단위: 조원, %)

문제는 제2의 리먼 사태와 더블딥이 기정사실화 되어있는 글로벌경제위기속에서 정부의 성장률 추정치는 거의 달성 불가능해 보인다. IMF, 세계은행을 비롯해서 국내 경제연구소도 앞으로 3%대의 저성장기조가 당분간 이어질 것이라 예상하는데 반해 기획재정부만이 4.5%의 실질 성장율을 예측하고 있다. 이 같은 점에도 불구하고 고소득, 부자에 대한 증세방안을 마련하지 않고 늘어나는 복지를 비롯한 재정수요를 감당하기에는 균형재정과 재정건전성이라는 말이 앞뒤가 틀려 보인다.

Ⅴ. 13조와 24조의 차이

2012년 정부세입과 민주노동당의 세제개혁 등을 통한 비교하면 거의 2배 가까이 차이를 보이고 있다. 가장 큰 차이는 민주노동당이 제시한 소득세, 법인세에 대한 최고구간 신설로 세수입을 확대해서 올해대비 소득세 약 2조원, 법인세 12조 4천억의 증세를 하자는 내용인데 반해 이명박 정부와 기획재정부는 이러한 증세방안을 거부하고 여론에 떠밀려 소득세와 법인세에 대한 추가감세를 철회한다는 계획만 있을 뿐 실질적인 증세계획은 없는 것이다.

Ⅵ. 버핏세와 부자증세

이 대목에서 미국판 부유세라고 하는 ‘버핏세’를 도입하겠다고 하는 오바마 정부의 계획을 보면 우리에게 여러 가지 시사하는 점이 있다. 버핏세는 지본과 투기의 천국인 미국의 거부인 워렌 버핏이 자신의 비서보다 세금을 더 적게 내는 현실에서 노블레스 오블리제를 실천하는 행위라고 볼 수 있다. 한편으로는 창당이후 줄곧 부유세를 주장해온 민주노동당의 부자증세 정책이 미국과 유럽에서 다시 부활하는 것과 달리 거꾸로 이명박 정부 하에서 부자감세가 지속되는 것을 보면 시대에 역행하는 이명박 정부의 조세정책을 완전히 변화시켜야 하는 정당성이 다시 한번 입증되었다고 볼 수 있다.

미국의 세금제도는 자본소득이 많은 부자들에게 유리하게 돼있다. 로널드 레이건 대통령 시절인 1986년까지만 해도 자본 소득과 일반 소득에 대한 세율은 28%로 동일했다. 하지만 이른바 신자유주의 노선에 따라 금융자본에 대한 규제완화와 자본소득에 대한 혜택이 커지면서 자본 소득 세율은 15%로 낮아지고 일반 소득 세율은 최대 35%로 오히려 높아지는 변화가 있었다. 이에 따라 소득이 높을수록 세금을 더 적게 내고 부의 편중성이 심화되는 것은 물론 막대한 재정적자를 여태까지 초래한 것이 미국의 현실이다.

실제로 미국 정부의 이번 재정적자 감축방안은 연소득 20만 달러 이상인 고소득층에 대해 깎아주었던 세금 혜택을 폐지하기로 했다. 이렇게 해서 거둬들이는 세금은 10년 동안 8000억 달러라고 한다. 연간 100만 달러 이상을 벌어들이는 부자들에게 어떤 기준 이하로는 세율을 낮출 수 없는 최저세율을 적용하는 내용도 담고 있다. 아직 구체적인 세율과 세수규모는 밝히지 않았지만 상위 0.3%의 부유층을 타깃으로 세금을 더 걷겠다는 의지는 분명해 보인다. 이는 수입이 5만 달러인 간호사나 건설근로자들이 5000만 달러를 버는 사람들보다 더 높은 세율의 세금을 내는 것은 잘못된 것이라는 것이다. 석유회사와 가스회사 등 대기업에 대한 세금감면 혜택도 줄인다.

버핏세로 통칭되는 부유세의 도입은 미국을 건너 유럽으로 확대되는 분위기다. 영국과 프랑스가 발 빠르게 최고소득 계층에 새로운 세금을 부과하기로 한 데 이어 이탈리아·스페인·그리스·일본도 이와 유사한 성격의 세금 도입을 검토하기 시작했다. 이탈리아는 3%의 부유층에 세금을 더 매기는 방안을 검토하면서 이 세금에 ‘연대세(solidarity tax)’라는 이름을 붙였다. 여유 있는 사람이 세금을 더 내어 가난한 사람들을 구해야 한다는 뜻을 담았다. 독일의 ‘부자 증세를 위한 부유층 모임’은 아예 “2년간 5%의 ‘부유세’를 내면 1000억 유로(약 160조 원)의 추가 조세 수입을 거둘 수 있다”며 성명을 냈다.

일본도 동일본 대지진 이후 부흥재원을 마련하기 위해 개인과 기업 모두 부자일수록 더 많은 세금을 부담하는 증세안을 마련했는데 향후 10년간 11조2000억 엔의 세금을 추가로 걷어 대지진 부흥재원으로 충당하기 위한 임시 증세안을 마련했다. 소득세 증세는 고소득 가구일수록 높은 증세율을 적용하는 `부자세`안을 채택하는 방식이다. 평균적으로는 소득세액의 5.5%를 늘리지만 소득이 적은 가구는 증가율을 낮게 적용하는 방식이다. 연소득 500만 엔과 900만 엔 가구를 비교하면 소득은 2배가 채 안 되지만 소득세 추가 부담분은 6.3배나 많아진다. 법인세의 경우 우선 당초 올 세제개편안에서 약속한 실효세율 5% 축소를 단행한 후 앞으로 3년간만 한시적으로 세율을 2.4% 올리기로 했다. 법인세 실효세율이 40.69%에서 일단 35.64%로 떨어졌다가 바로 38.01%로 늘어나게 된다.

덴마크의 헬레 토르닝 슈미트총리 내정자는 교육 건강 등 복지 분야 재정지출을 늘리기 위해 부유세를 신설하겠다고 공약했었다. 스페인도 올해와 내년 약 70만유로(약 10억원) 이상의 재산을 보유한 사람에게 부자세를 물리겠다고 밝혔다.

Ⅶ. 부자증세 거부하는 MB정부

이 같은 부유세도입흐름을 무시하고 박재완 기획재정부 장관은 ‘버핏세’(부자증세)에 대해 “(미국과 달리) 우리 상황에선 도입할 필요가 없다”고 밝혔다. 이유는“재정이 어려운 나라에서 실시하는 일시적인 특단 조치”라며 “우리나라는 (미국, 프랑스와 달리) 균형재정에 가까울 정도로 재정이 건전해 ‘버핏세’를 만들어 세제를 복잡하게 만들 필요가 없을 것 같다”고 말했다는 것이다. 또한 버핏세는 상징적인 영향은 있지만, 세수에 미치는 영향은 크지 않고, (버핏세를 도입할 경우) 투자 의욕과 저축 동기 등이 꺾이게 된다는 것이다. 앞서 밝힌 것처럼 민주노동당은 조세수입에서 큰 부분을 차지하는 소득세와 법인세 최고구간신설을 통해 매년 최소 16조를 비롯해서 30조 원의 세수확대를 할 수 있는 길이 충분히 있음에도 불구하고 이제는 MB노믹스라고 대표되는 부자감세의 고집을 꺾지 않는 것을 보면 정권교체를 통한 조세개혁만이 공평과세를 실현하는 것임을 확인 할 수 있다.

Ⅷ. 부유세와 민주노동당

민주노동당은 2002년 대선을 기점으로 부유세 도입을 촉구하여 큰 사회적 반향을 불러 일으켰다. ‘부자에게 세금을’ ‘서민에게 복지를’이라는 슬로건 하에 추진한 부유세 도입은 10억 원은 과세표준을 근거로 당시 10억 원 이상 재산 소유자를 0.04%에서 0.1% 정도로 추산하여 2만 명에서 5만 명 정도에 대한 11조원 정도의 세수입을 거둘 것으로 추산한 바 있다.

이후 2007년 대선공약<표7>에서도 순재산 가액(자산-부채)이 10억을 초과하는 부유층을 대상으로 연간 11조원의 부유세를 부과하겠다는 공약을 발표하였다. 이때는 상위 3%, 50만 명의 부유층을 대상으로 부동산은 물론 예금, 주식과 같은 금융자산, 각종 회원권에 이르기까지 보유 재산 전반에 대해 1～3%의 누진세율로“부유세” 부과하는 방식으로 07년 기준으로 1인당 2,770만원, 연간 11조 원의 추가세수확대를 공약화하였다.

<표7>부유세 세수 추계

*부동산 시가는 정부 발표한 07년 공시가격을 시가의 80%로 간주하여 산정

2007년 민주노동당 대선공약 중

지금의 부유세는 형식과 내용을 떠나 어떤 식으로든 부자증세를 추진해야 할 시점에 있다. 한국의 GDP대비 재정규모(28%)는 OECD국가(46%)에 비해 턱없이 부족하다. OECD국가평균에 맞추면 한국의 1년 예산은 500조에 이른다. 하지만 급격한 재정팽창이 쉽지 않는 상황에서 서둘러야 할 사항은 부자증세를 통한 세수를 확대하여 재정규모를 빨리 확대시키는 것이다.

서두에 지적한 것처럼 보편복지 예산을 비롯해 저출산 고령화와 사각지대 없는 복지사회로의 확대를 위해서는 MB정부와 한나라당 정권에 더 이상 기대하기 힘든 형편에서 내년 야권정책연대를 통해 정권교체를 이루고 국가재정계획에 대해 전면적인 변화를 통해 미래사회 한국을 대비하는 나라살림을 꾸려야 할 것이다.

"주간 정책&이슈 제17호"

정책위원회 — Thu, 29 Sep 2011 12:24:10 +0900

주간 정책&이슈 제17호

목 차

◯ 버핏세와 부유세 : 2012년 예산(안) 발표에 따른 국가재정계획에 대해

◯ 제2부자감세의 문제점과 전월세대란 해결방안

◯ 양극화 본질 : 기업은 돈을 버는데, 노동자들은 못 번다

주간 "정책&이슈" 제16호 ③ 청소년 연예인 인권 침해 현황과 대책

정책위원회 — Fri, 23 Sep 2011 09:51:48 +0900

청소년 연예인 인권 침해 현황과 대책

추은희(정책연구원)

I. 들어가는 말

지난 6월, 프랑스 파리에서 열린 K-팝 아이돌 공연이 성황리에 끝나자 국내 언론들은 한류가 유럽을 강타했다며 이를 앞 다퉈 보도했다. 이와는 달리 르몽드는 공연 성공의 이면에 어린 소년․소녀들을 상품으로 만들기 위한 수년에 걸친 스파르타식 훈련이 있었음을 꼬집었다. 르몽드의 비판적인 보도 내용은 국내에서 논쟁을 일으키면서 우리나라 청소년 연예인의 인권이 제대로 보장되고 있지 않은 현실이 새삼 부각되는 계기가 되었다.

화려한 아이돌 스타가 TV 등을 통해 방영되면서 연예인을 지망하는 청소년이 계속 늘어나고 있다. 연예인 지망생들은 연예 기획사의 연습생이 되기 위해 실용음악 학원에서 보이스 트레이닝 받고, 댄스 학원에서 춤 배우고, 헬스클럽에서 몸 만들고, 외국어 학원에서 외국어까지 배운 뒤, 오디션에 참여한다고 한다. 그렇게 열심히 하더라도 경쟁률이 수천 대 1에 이르기 때문에 오디션 관문을 통과하기란 하늘의 별따기라고 한다. 이른바 “아이돌 고시생”이 어마어마하게 존재하는 게 엄연한 현실이다. 각 학교마다 연예인 지망생이 몇 명씩은 있을 정도이다. 그러나 이들 청소년 연예인이나 연예인 지망생의 인권은 그 동안 관심권 밖에 있었다. 이에 대한 관심과 대책이 필요하다 하겠다.

II. 청소년 연예인의 학습권, 노동권 침해 현황

최근 청소년정책분석평가센터는 여성가족부의 의뢰로 “청소년 연예인 성보호․근로권․학습권 실태 분석” 연구를 진행했다. 그 결과를 보면 예상했던 대로 학습권, 노동권 등 청소년 연예인에 대한 인권 침해가 심각한 것으로 드러난다. 먼저 청소년 연예인의 학습권 실태를 보면, 초등학교와 중․고등학교 재학 중인 청소년 연예인 47.6%가 자주 수업에 빠진 경험이 있으며<표1>, 34.1%는 숙제할 시간이 거의 없고, 19.5%는 공부시간 자체가 없는 것으로 나타났다. 학습권의 기본이라 할 수 있는 수업 참여가 크게 제한받고 있다는 사실을 알 수 있다. 청소년 연예인들은 주관적으로도 학습권이 제한받는다고 느끼고 있었다. 조사 대상자의 40.0%는 청소년 연예인의 학습권이 제대로 보장되지 않는다고 응답했다<표2>.

<표1> 청소년 연예인의 수업 참여

단위(%)	없음	반나절	1일	2일	3일	4일	5일
	52.4%	9.8%	11.0%	12.2%	3.7%	4.95	6.1%

<표2> 청소년 연예인의 학습권 보장

단위(%)	충분히 보장	어느 정도 보장	보 통	별로 보장받지 못함	전혀 보장받지 못함
	6.9%	21.2%	32.9%	31.8%	8.2%

자료: 위와 같음.

그러나 학교 수업을 빼먹고 있더라도 청소년 연예인들은 학교 수업 참여가 중요하다고 생각하고 있었다. 조사 대상자의 65.9%가 학교 수업 참여가 중요하다고 응답한 것이다.

<표3> 학교 수업 참여도

단위(%)	매우 중요	약간 중요	보 통	중요하지 않다	전혀 중요하지 않다
	35.3%	30.6%	23.5%	9.4%	12%

자료: 위와 같음.

청소년 연예인에 대한 노동권 침해도 심각한 것으로 드러났다. 조사 대상자의 36%는 하루 8시간 이상 초과 노동을 한 경험이 있었다. 주당 40시간 이상 초과 노동을 한 대상자도 10.3%에 이르렀다.

<표4> 청소년 연예인 노동시간

	있다	없다
하루 8시간 이상 근로 경험	64.1%	35.9%
주당 40시간 이상 근로 경험	89.7%	10.3%

자료: 위와 같음.

더욱이 야간이나 휴일 근무도 다반사로 이뤄지는 것으로 나타났다. 조사 대상자의 41%가 야간, 휴일 근무 경험이 있다고 응답한 것이다.

<표5> 청소년 연예인 야간·휴일 근로 경험

	있다	없다
야간 근로 경험	59.0%	41.0%
휴일 근로 경험	59.0%	41.0%

자료: 위와 같음.

우리나라는 헌법 제 32조, 근로기준법 등에 연소자 근로 보호를 규정하는 조항을 두고 있다. 그러나 일반적으로 연예인을 특수형태 노동자(예, 보험설계사, 외판원, 학습지 교사 등)로 분류해 노동자성을 인정하지 않고 있어서 이들 청소년 연예인은 연소자임에도 노동자 보호 법 조항이 적용되지 않고 있다.

또한 소속사와 불공정한 거래도 만연한 것으로 드러났다. 과도한 계약기간, 소속사의 일방적인 계약 파기, 지나친 사생활 침해 등 연예인보다 소속사에 유리하게 맺어지는 전속 계약이 만연하는 것으로 드러났다. 연예계 전반에 걸쳐 퍼져 있는 나쁜 계약 행태가 청소년 연예인에 대해서도 적용되고 있는 것이다.

이러한 기본권 침해는 당연히 여러 문제를 낳고 있다. 청소년 연예인(지망생)의 수업 결손이 잦아지면서 기본 소양을 쌓을 기회가 줄어들고 있다. 연예활동을 중단하는 청소년들의 경우 현실 적응에 어려움을 겪을 가능성도 있다. 연예인의 생활을 절대적으로 통제, 관리하는 소속사에 의해 미래에 대한 준비를 제대로 하지 못할 수도 있는 것이다. 중노동이나 야간․휴일 근무는 청소년 연예인들의 정신적, 육체적 건강을 해칠 수도 있다. 실제로 이러한 문제점들은 수치를 통해 드러난다. 이번 조사보고서에 포함된 내용에 따르면 청소년 연예인이나 연예인 지망생의 경우 불면증 64.3%, 우울증 약 복용 14.3%, 연예생활에 대한 회의 14.5% 등을 경험하는 것으로 나타났다.

<표 6> 청소년 연예인 정신적 스트레스

단위(%)	연예생활 회의	불면증	음주	우울증 약 복용
	14.3%	64.3%	7.1%	14.3%

자료: 위와 같음.

III. 청소년 인권 관련 국내·외 법과 제도

이러한 문제점 때문에 유엔 등 국제기구나 주요 선진국들은 아동․청소년 연예인에 대한 과도한 착취를 예방하고 신체적, 정신적, 도덕적 발전을 보장하기 위한 여러 가이드라인을 만들어 제시하고 있다. UN 아동권리협약 제32조, 국제노동기구(ILO) 138호 협약 등에는 연소자 노동권 보호가 규정돼 있다. UN 아동권리협약 제28조에는 국가가 학교 출석과 중퇴율 감소를 촉진하는 조치를 취해야 한다고 규정이 들어있다. 미국 캘리포니아 주는 아동노동법(CHILD LABOR LAW)에서 청소년 연예인 학습권 보호에 관한 조항을 규정하고 있다.

이에 비해 우리의 경우는 청소년 연예인의 인권을 보호하는 장치가 거의 마련되어 있지 않다. 학생 운동선수(현재 대한체육회 등록 56종목 82,141명)의 경우에는 학습권 보호를 위한 “학습권 보장제” 도입이 추진 중이기는 하다(2010년 시범운영, 2011년 도입 예정, 교과부ㆍ문화부 공동). 초등 4학년∼고등3학년 학생 선수를 대상으로 학교 시험(1․2학기말고사)을 활용하여 최저 학력 기준을 설정하고, 기준에 미달한 학생 선수에 대해서는 대회 참가를 제한하되, 대신 학력증진을 지원하자는 것이다. 이러한 제도가 학생 선수의 학습권을 얼마나 보장할지는 미지수이지만 그 취지 자체는 바람직한 것으로 보인다. 이와는 달리 청소년 연예인의 학습권이나 노동권은 이제 겨우 주목을 받는 단계에 지나지 않는다. 청소년 연예인의 인권보호는 앞으로 해결해야할 과제라고도 하겠다.

IV. 연예 기획사와 청소년 연예인의 불공정한 계약구조 개선 시급

이러한 과제를 해결하는 데서 무엇보다도 중요한 사항은 현행 연예계의 불공정한 계약 구조를 근본적으로 개선하는 것이다. 현재 연예인 지망생들은 수만 명에 이른다. 이들 가운데 극히 일부만이 아이돌 스타가 되는 꿈을 실현한다. 이에 비해 연예 기획사는 소수의 손에 집중되어 있다. 이러한 경쟁구조 때문에 연예 기획사들은 계약 관계에서 압도적인 우위에 설 수 있으며, 이를 바탕으로 과도한 이익을 챙기고 있다. SM 엔터테인먼트 대주주인 이수만씨의 주식 평가액은 1,600억 원에 이른다고 한다. 그의 주식가격 평가 증가의 이면에 청소년 연예인들의 심각한 인권침해가 자리 잡고 있음을 잊어서는 안 된다. 기업이 노동자를 고용하여 상품을 만들어내는 것과 같이 연예기획사들은 청소년 연예인을 고용하여 “연예상품”을 만들어냄으로써 큰돈을 벌어들인다. 그러나 약자인 청소년 연예인들의 인권은 방치되어 있다. 국가는 최소한의 인권 보호조치라도 시급히 만들어야 한다. 그래야한 르몽드가 비판했던 내용에 대해 할 말이 생긴다.

주간 "정책&이슈" 제16호 ② 생물다양성 유지를 위한 방향

정책위원회 — Fri, 23 Sep 2011 09:49:36 +0900

생물다양성 유지를 위한 방향

김승(정책연구원)

I. 시작하는 말-늦었지만 적절한 반성

산업사회 이전에도 지구상의 생물종은 수차례 대멸종(mass extinctions)을 기록을 남겼다. 생명 탄생 이후로 대멸종이라 부를만한 사태가 이미 다섯 차례 있었지만, 지구 진화의 역사와 함께 자연에 힘에 의해 이루어진 것들이었다. 현 상황에서 도래하고 있는 생물종에 대한 여섯 번째 재앙은 그 원인이 인간의 과도한 개입에 의한 것이라는 점에서 이전과는 전혀 다른 특징을 지닌다.

생물종이 처한 위기에 대해 각성하고 생물다양성을 보전하기 위한 노력이 뒤늦게나마 1992년 6월 브라질 리우데자네이루에서 시도되었다. 환경문제를 의제로 열린 이 국제회의에서 이른바 ‘리우 선언(Rio Earth Charter)'이 채택되어 생물다양성 보전과 지속가능 개념이 시급한 환경 사안으로 공인되기에 이르렀다. 그럼에도 멸종위기종이 늘어가고 특정 생물종의 개체수가 현저하게 감소하는 현상은 계속되고 있는바, 인류가 추구하고 있는 성장과 개발이 생물다양성과 끊임없이 상충되고 있기 때문이다.

2010년 나고야 의정서가 채택됨으로써 희망의 끈을 확인하게 되었지만, 참여국가별 그리고 국제사회 전체의 구체적인 실행방안과 실천이 조속히 병행되어야 할 것이다.

II. 늘어가는 자연의 빈자리

1. 위기종 개체수 감소 양상

1) 양서류의 감소

자생지에서 눈에 띄게 개체수가 줄어 위기를 알려주는 지표종들이 여럿 있지만 환경전문가들은 양서류의 감소를 의미 있는 경고로 받아들이고 있다. 세계자연보존연맹(IUCN)은 전 세계 양서류 6260여종 가운데 3분의 1인 2030여종이 멸종위기에 처해 있다고 밝히고 있다. 서식지 훼손, 환경오염 등과 함께 지구온난화가 양서류의 멸종을 부추기는 주요 원인으로 꼽힌다. 기온상승‧가뭄‧길어진 건기 등은 피부로 호흡하는 양서류의 생태에 치명적인 영향을 끼친다.

국내에서는 기후변화에 따른 영향보다는 서식지의 감소와 제도의 후퇴가 양서류의 지속적인 생존에 위협 요인으로 작용하고 있다. 도시의 팽창 및 신도시 건설과 개발로 인해 서식공간인 습지가 파괴되고 있는데다, 환경부는 맹꽁이를 멸종위기종 목록에서 제외하기 위해 해제 후보종으로 올려놓았다. 도심외곽이나 산림 인근 초지에서 서식하는 맹꽁이는 멸종위기종에서 제외가 아니라 더욱 보호되어야 하는데도 환경부의 인식은 오히려 후퇴하고 있다. 도시 인근의 맹꽁이 서식지를 무시하고 쓸어버려도 된다면 좋아하게 될 사람들은 누구일까?

2) 민물고기 군집의 붕괴 우려

내수면 강과 호소, 산간계류에서 서식하는 민물고기의 군집이 붕괴하리라는 우려가 제기되고 있다. 강원대 김범철 교수의 주장에 따르면, 국내 민물고기의 밀도가 정상적인 상태의 10%에도 미치지 못한다고 어류학자들이 추산하고 있으며 일부 호수에서는 어류 군집이 거의 괴멸상태라 한다. 수질오염, 외래종의 침입, 탁수 발생, 서식지 훼손 등의 이유로 교란을 겪고 있는데 더해 사람에 의한 남획이 치명적인 요인으로 지적된다. 특히 많은 호수에서 상업적인 어획이 허가되어 그물로 어류를 남획하여 어류 개체수 감소뿐만 아니라 어업자체마저 불가능할 상황에 이르고 있는 마당이다.

3) 꿀벌의 실종

아인슈타인은 “만약 꿀벌이 지구상에서 사라진다면 인류는 4년 이상 살 수 없을 것이다.(If the bee disappers from the surface of the earth man would have no more than four years to live.)”라고 예견했다. 이러한 우려가 점차 현실화되고 있다는 징후가 보인다. 야생벌뿐만 아니라 양봉마저도 명확하지 않은 이유로 군집 붕괴 현상이 세계 도처에서 발생하고 있다고 보고되고 있다. 바이러스, 기생충, 살충제, 전자파 등 추정 가능한 많은 요인들이 거론되고 있으나 아직 명확히 원인과 처방이 제시되고 있지 못해 문제가 더욱 심각하다.

국내에서는 작년(2010년)에 강원도를 비롯해 전국적으로 토종벌이 집단 폐사하여 한봉 농가에 막대한 피해를 입혔다.

꿀벌군집붕괴현상(CCD, Colony Collapse Disorder)이나 낭충봉아부패병에 의한 꿀벌의 실종은 자연의 역습을 알리는 경고로 읽힌다.

4) 고산식물의 서식지 축소

지구온난화는 고산에 서식하는 식물들의 서식지 고도를 점차 높여감으로써 서식지 절대면적을 축소시킨다. 유엔의 기후변화에 관한 당사국회의(IPCC)는 지난 세기 동안 지구의 평균 기온이 0.6℃ 상승한 것으로 추정했다. 이처럼 기온이 상승하면 고산에 서식하는 자생종은 서식 한계선을 정상부를 향해 올리게 되는데 일정한 시점이 되면 결국 멸종위기에 몰릴 수밖에 없다.

설악산 귀떼기청봉은 남한에서 가장 추운 곳 중의 하나로 식생은 아한대 침엽수림의 특징을 보이며, 분비나무림 자생지가 있으나 고사위기에 처해 있다. 한라산 왕관릉 일대의 구상나무림은 세계 최대규모의 자생림이지만 역시 고사현상을 보이고 있다. 전문가들은 기후변화가 원인일 것으로 추정한다.

산은줄표범나비는 남부지방에서는 거의 관찰되지 않고 강원도지역 고산지대에서 서식하는 것으로 알려졌다. 기후변화에 따라 서식지가 점차 북상하게 되면 산은줄나비와 같은 북방계 나비를 남한 지역에서는 찾아보기 어렵게 되리라 예상된다.

2. 서식지 파괴의 가속

1) 4대강 사업

이명박 정부가 저돌적으로 추진하는 4대강 사업은 자연생태계에 치명적인 타격을 안겼다. 각종 생물의 서식지를 파괴하고 변형시켰으며, 4대강에 16개의 댐이 완공되면 강은 호소화 되어 바다에서 회유하는 소하성 어류나 국지회유성 어류는 점차 사라지고 정착형 호소성 어류로 서식종이 단순화될 것이라고 어류학자들은 지적한다.

환경운동연합은 2010년 4월 ‘4대강 사업으로 위기에 처한 멸종위기 12종’을 선정해 발표한 바 있다.

<표1> <환경운동연합 지정, 4대강 사업으로 위기에 처한 멸종위기 12종>

종	법정보호	종	법정보호
얼룩새꼬미꾸리	멸종위기야생동식물 1급	남생이	멸종위기야생동식물 2급
흰수마자	멸종위기야생동식물 1급	수달	멸종위기야생동식물 1급 천연기념물 330호
미호종개	멸종위기야생동식물 1급	표범장지뱀	멸종위기야생동식물 2급
묵납자루	멸종위기야생동식물 2급	재두루미	멸종위기야생동식물 2급 천연기념물 203호
꾸구리	멸종위기야생동식물 2급	흰목물떼새	멸종위기야생동식물 2급
귀이빨대칭이	멸종위기야생동식물 1급	단양쑥부쟁이	멸종위기야생동식물 2급

2) 개발사업

도시 팽창으로 인한 그린벨트지역 해제, 도로 건설에 의한 농지와 산림지역 훼손은 야생 및 인간과 야생 사이의 점이지대를 더욱 축소하고 있으며 서식지 파괴에 따라 생물다양성은 필연적으로 위협받게 된다. 줄어드는 서식지는 부수적으로 야생과 인간 사이에 긴장을 야기한다. 인디아의 경우 서식지 훼손과 축소 때문에 야생 코끼리가 마을을 습격하는 일이 잦아진다는 보고가 잇따르고, 국내에서도 멧돼지 등의 도심 출현이 빈번해지고 있다.

끊임없이 늘어가는 골프장 신규 건설도 야생의 서식지를 파괴하는 대표적인 보기이다.

3) 연안 매립과 해양오염

산업단지 개발, 조력발전소 건설, 정책적인 오류에 의한 연안 매립은 해안생태계를 훼손‧교란하고 생물다양성을 결정적으로 파괴한다. 지속적이고 반복적인 재생산 능력이 탁월한 갯벌의 가치는 여전히 정당하게 평가받고 있지 못하다. 광활한 갯벌을 희생시킨 새만금 사업은 정책적 오류에 의해 빚어진 대표적인 잘못된 간척 사례이다.

내륙에서 흘러드는 폐기물과 유해물질에 의한 해양오염 역시 심각하며, 아직도 우리나라는 가축분뇨와 음폐수를 해양에 배출하고 있다. 런던협약에 따라 2013년부터 음폐수의 해양배출이 금지되는데도 정부는 이렇다 할 대책을 아직 내놓지 않고 있어 우려되는 바가 크다.

III. 빈자리를 채우려면

1. 생물다양성 유지의 당위

1) 가치

① 지구상에 존재하는 생물종은 인간의 가치 판단 이전에 그 자체로서 존재하고 번식할 고유한 가치와 당위성을 갖는다. 비록 인간에게 당장 이로움을 주지 않는다 할지라도. 더욱이 각 종은 생태계를 원활하게 유지하고 지속하도록 하는 고리 역할을 한다. 고리가 끊어질 때 연쇄적으로 생태계에 혼란을 초래하여 전체 생태계의 균형을 깨트리는 결과를 초래하게 된다.

② 인류의 문명은 인간 지능의 진화와 발달에 힘입은바 크지만, 자연에 기대어 일구어 온 결과물이기도 하다. 질병을 치료하는 신약은 이전까지 효능을 알지 못했던 생물에서 주요 성분을 추출하고 있으며, 그 가능성은 무궁무진하다는 견해가 지배적이다. 인간에게 안겨줄 유용성과 경제성 측면에서도 생물다양성은 보존되어야 한다.

2) 토착민의 생존과 식량주권의 확립

수많은 생물종 중에서 전통적으로 인류는 지역과 현지 실정에 맞는 몇 가지 종을 선택하여 식량자원으로 삼으며 보전하고 개량하며 이용해 왔다. 그러나 다국적 종자회사들이 지적소유권을 내세워 특정 종자를 독점‧배급하고, GMO(유전자조작종자)를 유포시키고 있다. 세계 각 지역에서 전통적인 방식으로 자가채종하며 파종해 경작했던 토착민들이 지켜온 토종 씨앗의 영역이 현저하게 위축되어 종자의 다양성이 위협받고 있다. 종자의 독점과 다양성의 축소는 식량주권을 위협하는 사안이기도 하다. 토착민이 보유한 재생 가능한 토종 씨앗의 다양성은 제도적으로 더욱 보장되고 확대‧장려되어야 할 것이다.

2. 법적, 제도적 장치

1) 관련 법률의 내용과 미비점

① [환경영향평가법], [자연환경보호법], [야생동식물보호법], [해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률] 등 생물다양성 유지를 위한 최소한의 법적장치는 마련되어 있다. 다만 법에 규정된 내용을 충실히 현실에 반영하려는 정책 의지는 빈약하다고밖에 평가하지 않을 수 없다. 단적인 예가 환경영향평가를 편법으로 우회하며 졸속으로 처리한 뒤 강행하고 있는 4대강 사업이다.

[야생동식물보호법]이 [야생생물 보호 및 관리에 관한 법률]로 개정되어 2012년 7월 29일부터 시행된다. 그러나 여기에도 어류는 이 법의 보호 대상에서 제외되어 있다. 어류가 수산자원임을 인정한다 하더라도 남획 방지와 포획 조건 강화 항목이 보완되어야 한다. 또한 수산자원으로 규정되어 있는 고래를 비롯한 해양포유동물은 자원이 아닌 야생으로 분류‧보호‧관리되어야 마땅하다.

② 2010년 나고야 의정서 채택 이후 정부는 2011년 5월 [생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률안]을 발의했다. 법률안에는 많은 전진적인 내용이 담겨 있지만, 정부가 시행하고 있는 각종 개발의 현장에서 확인되는 생물다양성 파괴 양상과는 상충되고 있어 제정되더라도 사문화될까 우려스럽다.

2) 생물다양성협약

생물다양성을 보전하려는 국제적인 노력은 꾸준히 진행되어 왔다. 1992년 6월의 리우 선언 이후 2000년 카르타헤나 의정서, 2010년에는 나고야 의정서가 채택되었다.

(1) 카르타헤나 의정서

2000년 1월 29일 채택, 2003년 9월 11일 발효된 카르타헤나 의정서에서는 생물다양성과 인체건강에 부정적 영향을 미칠 가능성이 있는 유전자변형생물체에 관한 것을 내용으로 담고 있으며

① 유전자변형생물체의 안전한 이동, 취급 및 사용 분야에서 적절한 수준의 보호를 위한 국제적 규범과 유전자변형생물 운송 규제

② 유전자변형생물체의 수입결정전 위해성 평가

③ 생산품에 유전자변형생물체 명기 등이 주요 사항이다.

(2) 나고야 의정서

2010년 10월 나고야에서 열린 제10차 생물다양성협약 당사국총회(COP10)에서는 ‘유전자원 접근 및 이익 공유에 관한 나고야 의정서’가 채택되었다. 의정서에서 규정하고 있는 주요 내용은 크게 ▪유전자원에서 발생하는 이익 배분의 문제 ▪육지와 바다의 보호구역 확대의 건이라 할 수 있다.

<표2> <나고야 의정서 핵심 내용>

구분	내용
유전자원 이익 배분	▣ 특정국가에서 생물 유전자원을 채집‧반출한 뒤 의약품‧식량‧신소재 등으로 상품화 하려면 자원 보유국에 미리 통보하고 승인
	▣ 해당 유전자원을 이용해서 얻은 이익은 상호 합의한 계약 조건에 따라 서로 배분
	▣ 의정서 발효 이전에 유출된 유전자원에 대해서는 제외
	▣ 토착민의 이익도 국가가 보증
보호구역 확대	▣ 육지보호지역은 현재 전체 면적의 12.5% 정도에서 17%까지 확대
	▣ 바다보호지역은 현재 전체 면적의 1% 미만에서 10%로 확대
	▣ 기후변화‧해양산성화로 인한 산호초 피해 최소화
멸종 비율 감소	▣ 참여국들은 2020년까지 생물 멸종 비율을 현재의 절반 이하로 감소
국가별 계획	▣ 국가별 생물다양성 전략과 실천계획 수립

나고야 의정서는 2011년 9월 현재 42개국이 비준했으며, 2012년 1월까지 50개국이 비준서를 유엔에 제출하는 시점에서 90일 뒤에 발효된다. 우리나라는 아직 비준하지 않은 상태이며, 선진국 가운데 미국은 의정서 자체를 채택하지 않았다. 미국은 기후변화 당사국회의에서 자국 산업 보호를 이유로 ‘교토 의정서’ 역시 비준하지 않은 바 있다.

(3) REDD의 문제

기후변화당사국회의에서는 온실가스 저감 대책의 하나로 REDD를 채택하고 있다. REDD(Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation)는 ‘저개발국가 삼림파괴로 인한 온실가스 감축’을 가리키며, 저개발국가에서 숲을 파괴하지 않을 경우 이를 보상해준다는 내용은 언뜻 긍정적으로 보이나 세부적인 내용을 들여다보면 반드시 그렇지만은 않다.

우선 보상금이 원주민에게 공평하고 적절하게 배분될 장치가 마련되어 있지 않으며, 숲의 범주에 플랜테이션까지 포함하고 있다. 유칼립투스나 야자나무 같은 단일종을 광범위하게 경작하는 플랜테이션 농장은 원주민의 생계터전을 박탈할 뿐만 아니라 자연림과는 비교할 수 없을 정도로 생물다양성이 빈약하다. 국제 환경단체인 ‘지구의 벗’은 “조림지는 숲이 아니다.(Plantations are not forests!)”고 선언하였다.

추후 기후변화당사국회의에서 쟁점이 되는 REDD 내용은 반드시 수정되어야 할 것이다. 만약 기존의 REDD 내용이 그대로 시행된다면 열대우림을 기반으로 생활하는 토착민의 삶과 생물다양성은 치명적인 영향을 입을 수밖에 없을 것이다.

3. 양보할 수 없는 원칙들

1) 현지 내 보존의 원칙

정부는 각종 개발 사업을 진행하면서 법정보호종이 뒤늦게 확인되었을 경우, 사업은 진행하되 대체 서식지를 조성해 이식하는 방법을 즐겨 썼다. 그러나 보호가치가 있는 생물종을 보존하기 위해서 최우선적으로 고려되어야 할 점은 현지 내 보존의 원칙이다. 자생하는 종은 현지에서 가장 알맞도록 적응하고 있으며 인위적으로 이식할 경우 변화된 환경은 결국 대상 생물종의 절멸을 재촉할 뿐이다.

1997년 무주‧전주 겨울유니버시아드 대회 때, 덕유산 설천봉에 스키장을 설치하면서 주목 253그루를 옮겨 심었지만, 2003년에 환경단체가 모니터링한 결과 이식한 개체 중 111그루가 말라죽고, 역시 이식한 구상나무 113그루는 단 한 그루도 살아남지 못한 것으로 밝혀졌다.

충북 충주의 4대강 사업장에서는 층층둥굴레를 대체서식지로 옮겨 심었지만 결국 고사하여 논란을 빚었다.

2) 토착 종자의 유전자 보호

토종 씨앗이 유전자변형 종자에 의해 오염되지 않도록 유전자변형 씨앗의 사용처와 이동경로를 철저히 관리하여야 한다.

국내에서도 유전자변형종자(LMO)가 생육하고 있는 사례가 확인되었다. 국립환경과학원에 따르면 2009년 LMO 분포 실태조사 결과 전국 26개 지역에서 LMO로 추정되는 옥수수‧유채‧면화가 자라고 있는 것이 밝혀졌다. 우리나라는 LMO가 환경 방출용으로 수입 승인된 것이 없기 때문에 외부 유출이 있어선 안 되지만 유통‧운송 중 낙곡으로 추정되는 원인으로 LMO가 자연에 유출돼 자라고 있는 게 확인된 것이다.

유전자변형곡물의 유출과 생육에 따라 유전자 전이가 진행된다면 토종 씨앗의 유전자 교란은 필연적이며 종자다양성에 치명적인 영향을 미칠 것은 뻔하다.

3) 외래종 유입 차단

서식 환경과 생태계 고리가 전혀 다른 외국에서 유입되는 외래종에 대한 관리감독을 철저히 해야 한다. 이미 일부 종은 국내에 안착하여 토착화하였으며, 천적이 이 없고 적응력이 뛰어나 국내 생태계에 악영향을 끼치고 있다.

특히 외래동물의 경우 이들을 무리하게 물리적으로 퇴치하는 방법은 성공할 수도 없을뿐더러 생명 경시에 대한 논란을 부를 수 있다.

<표3> <토착화한 외래 동물>

분류	종	분류	종
어류	무지개송어	양서류	황소개구리
	배스	파충류	붉은귀거북
	블루길	포유류(설치류)	뉴트리아

IV. 맺음말-책임 있는 보호․복원

생물종의 멸종 속도가 점차 빨라지고 있다는, 20분에 1종이 사라지고 있다는 전문가들의 경고를 새삼스럽지도 않게 받아들이는 현실이다. 그렇더라도 멸종의 속도를 늦추고 생물다양성을 보전해야 하는 것은 포기할 수 없는 사명이다. 생물다양성이 붕괴하는 마지막 단계에서는 인류 역시 자신의 이름을 목록에 기록해야 할 것이기 때문이다.

환경과 관련된 사안을 언급할 때면 예외 없이 치유책으로 인식의 전환, 문명의 전환을 들지 않을 수 없다. 지금과 같은 개발 속도, 지금과 같은 소비, 지금과 같은 인간 본위의 인식으로는 사실상 답이 없다. 그럼에도 암울한 종말의 대단원은 45억년 지구 역사책의 맨 뒤쪽에 기록되어 있기에 애써 외면하려 한다.

도래하고 있는 여섯 번째 대멸종의 원인제공자인 인류는 책임 있게 생물다양성을 보존할 책무가 있다. 현 상태에서 더 이상의 훼손이 일어나지 않도록 생물다양성을 보존하고, 가능한 종은 복원 노력을 기울여야 할 것이다.

블레즈 파스칼은 ‘팡세(Pensées)’에서 존재론적인 고독을 이렇게 말했다.

“무한한 공간의 영원한 침묵이 나를 두렵게 한다.(Le silence éternel de ces espaces infinis m'effraie.)”

생명이 사라진 공간, 자연의 빈자리가 늘어갈수록 문명의 무덤자리 역시 비례하여 넓어진다는 사실은 우리를 두렵게 한다. 그러나 인류는 세상의 흐름을 침묵의 암흑 쪽으로 방향 돌리는 잘못을 저질렀지만 생명의 터전으로 가꿀 수도 있기에 희망을 버릴 필요는 없다.

주간 "정책&이슈" 제16호 ① 먹거리 복지에 대한 인식전환이 필요하다! : 먹거리 복지 개념 및 현황과 과제

정책위원회 — Fri, 23 Sep 2011 09:43:32 +0900

먹거리 복지에 대한 인식전환이 필요하다!

-먹거리 복지 개념 및 현황과 과제-

류화영(정책연구원)

1. 먹거리 복지와 관련된 기본 개념

1) 인권과 먹거리복지

2) 사회복지와 먹거리복지

3) 먹거리 보장(food security)과 먹거리 복지

2. 먹거리 복지(welfare for food security)의 3가지 방향

3. 현행 한국의 먹거리 복지현황

3. 먹거리 복지의 한계와 극복지점

4. 먹거리 복지 실현을 위해

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1. 먹거리 복지와 관련된 기본 개념

1) 인권과 먹거리 복지

생활에 필요한 필수 영역을 꼽으라면 누구나 ‘의식주’를 이야기 한다. 그리고 이중에서도 가장 기본적인 것은 생명과 가장 직결되는 ‘식(食)’, 즉 먹거리라는 것에 누구나 동의할 것이다. 따라서 모든 국민의 생존권 중에서 가장 기본적인 영역은 먹거리라고 할 수 있다.

그럼에도 사실상 우리나라의 헌법 등에서 국민의 권리에 대한 언급에서 먹거리에 대한 부분은 명시되지 않고 있다. 다만 헌법에서 그나마 이와 가장 근접한 포괄규정이라 할 수 있는 제 34조에는 “①모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”와 “② 국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다”고 명시하고 있을 뿐이다.

그 외 법률로써 보건의료기본법 제 10조 건강권에서 “①모든 국민은 이 법 또는 다른 법률이 정하는 바에 의하여 자신과 가족의 건강에 관하여 국가의 보호를 받을 권리를 가진다” 와 “②모든 국민은 성별·연령·종교·사회적 신분 또는 경제적 사정 등을 이유로 자신과 가족의 건강에 관한 권리를 침해받지 아니한다”의 조항을 두고 있다.

또 국민건강기본법 제 15조의 영양개선에서는 “국가 및 지방자치단체는 국민의 영양 상태를 조사하여 국민의 영양개선방안을 강구하고 영양에 관한 지도를 실시하여야 한다”고 명시하고 있다.

비록 헌법에서 구체적으로 명시하고 있지는 않지만 위와 같은 법적 내용들은 우리나라가 안전하고 적절한 먹거리를 국민에게 제공할 의무가 있음을 나타내고 있다. 인권으로서 기본적 생존권인 ‘먹거리에 대한 권리’는 과거 기본적인 절대량의 확보에 국한되는 것이었다면 현재는 다수 구성원들의 절대량과 아울러 적적한 품질, 존엄성을 유지할 수 있는 내용을 포함하는 것이다.

이는 1966년에 국제적으로 채택되었고 1990년에 우리나라가 가입한 ICESCR(경제적·사회적·문화적 권리에 관한 국제규약)에서도 밝히고 있으며 그 구체적인 내용은 다음과 같다.

제 11조

1. 이 규약의 당사국은 모든 사람이 적당한 식량, 의복 및 주택을 포함하여 자기자신과 가정을 위한 적당한 생활수준을 누릴 권리와 생활조건을 지속적으로 개선할 권리를 가지는 것을 인정한다. 당사국은 그러한 취지에서 자유로운 동의에 입각한 국제적 협력의 본질적인 중요성을 인정하고, 그 권리의 실현을 확보하기 위한 적당한 조치를 취한다.

2. 이 규약의 당사국은 기아로부터의 해방이라는 모든 사람의 기본적인 권리를 인정하고, 개별적으로 또는 국제협력을 통하여 아래 사항을 위하여 구체적 계획을 포함하는 필요한 조치를 취한다.

(a) 과학·기술 지식을 충분히 활용하고, 영양에 관한 원칙에 대한 지식을 보급 하고, 천연자원을 가장 효율적으로 개발하고 이용할 수 있도록 농지제도를 발전시키거나 개혁함으로써 식량의 생산, 보존 및 분배의 방법을 개선할 것

(b) 식량수입국 및 식량수출국 쌍방의 문제를 고려하여 필요에 따라 세계식량공 급의 공평한 분배를 확보할 것

2) 사회복지와 먹거리복지

사회복지(social welfare)란 원론적으로 사회문제나 위험양상에 따르는 사회적 욕구(socia1 needs)에 대해 시장경제에 맡기기 보다는 사회연대적인 대처방안을 요체로 하는 것이라고 할 때 먹거리 영역도 이제는 경제적 문제라기보다, 그리고 개인적 문제라기보다 사회복지적 측면에서 다루어야 할 필요가 있다.

특히 사회양극화의 양상이 인간다운 삶을 위한 가장 필수적인 재화라고 할 수 있는 먹거리 영역에서 까지 심화되고 있다는 점에서 ‘먹거리 복지’는 중요한 의미를 가질 수 있다. 이는 단순히 절대적 측면에서의 먹거리의 충분성 문제를 벗어나 적절한 수준의 영양과 건강에 대한 먹거리 영향문제, 안전성 등 먹거리의 질적 문제와 관련해서도 사회적 최저선(national minimum) 관철의 의미를 갖는다.

3) 먹거리 보장(food security)과 먹거리 복지

흔히 먹거리 보장(food security)이라고 하면, 모든 사람들이 항상 적극적이고 건강한 생활을 할 수 있도록 안전하고 영양이 풍부한 먹거리를 자신의 식욕과 취향에 따라 물리적, 경제적으로 충분히 구할 수 있다는 것을 의미한다.

여기에서 ‘보장’의 의미는 크게 세 가지로 나눌 수 있다.

첫째, ‘먹거리 접근성(food accessibility)'이 보장되어야 한다. 접근성의 의미는 사회경제적 격차에 상관없이 모든 사람들이 공평하게 먹거리를 얻을 수 있어야 한다는 보편성 문제, 어떤 상황에서도 지속가능하게 먹거리를 제공받을 수 있어야 한다는 안정성 문제, 먹거리 제공이 개인적이나 사회적으로 수용 가능한 방식으로 이루어져야 한다는 존엄성 문제를 포괄하고 있다.

둘째, ‘먹거리 적절성(food adequacy)'이 보장되어야 한다. 적절성의 의미는 먹거리의 절대량 충족에서 나아가 안전하고 영양 많은 먹거리를 충분하게 제공받을 수 있어야 한다는 것이다. 특히 먹거리에 대한 개인적 선택이 가능하다는 측면, 교육과 문화차원에서 사회적 수용이 가능하다는 측면, 사회정의 차원에서 먹거리가 공평하게 배분된다는 측면을 포괄하고 있다.

셋째, ‘먹거리 지속가능성(food sustainability)'이 보장되어야 한다. 먹거리의 절대량 충족이나 먹거리 안전과 더불어 먹거리 보장에 중요한 것은 생태적으로 지속가능한 먹거리를 생산할 수 있는가, 지역사회 차원에서 먹거리가 보장되는 수급체계를 만들 수 있는가 여부다.

<표 1> 먹거리 보장의 유형과 내용

	의미	내용	보장수준
접근성	“누가 먹거리를 제공받아야 하는가?”	ㆍ보편성 : 공평한 접근보장 ㆍ안정성 : 지속가능한 접근 ㆍ존엄성 : 수용가능한 접근	개인 가구단위 보장	지역사회 보장
적절성	“어느 수준에서 먹거리를 제공해야 하는가?”	ㆍ적정성 : 양과 영양의 적절 ㆍ안전성 : 안전한 먹거리 ㆍ선택가능성 : 개인기호 충족	개인 가구단위 보장
지속가능성	“어떠한 방식으로 먹거리를 제공해야 하는가?”	ㆍ생태적으로 지속가능한 생산 ㆍ지역사회 지지체계 ㆍ지역먹거리체계 구축

자료 : 민주노동당, 정책위원회(2006). ‘대도시 먹거리 정책과 농업 회생전망’ 국제회의

먹거리 접근성과 적절성이 개인과 가구 단위의 먹거리 보장에 해당하는 것이라면, 여기에 지속가능한 먹거리 체계가 포함되면 지역사회 먹거리 보장(community food security)이 이루어질 수 있다. 지역 주민 모두가 안전하고 문화적으로 적절하며 풍부한 영양이 고르게 분포된 식사를 할 수 있을 때, 지역사회 먹거리가 보장된다고 할 수 있다. 지역사회 먹거리를 보장하기 위해서는 경제적, 환경적으로 지속가능한 먹거리 체계를 확립해야 한다. 이 같은 먹거리 체계는 지역사회의 자주적 존립을 가능하게 하며, 지역사회 내의 사회정의를 증진시킨다. 지역사회 먹거리가 보장됨으로써 사회정의가 증진되고 주민들은 지역자원에 보다 평등하게 접근하게 되며 지역공동체와 지역경제가 되살아날 수 있다. 개인과 가구 단위 먹거리 보장이 소비적 차원이라면 지역단위 먹거리 보장은 생산적 차원까지 포괄한다.

먹거리 보장과 관련하여 적절한 논의는 캐나다 ‘토론토헌장’에서 찾아볼 수 있다. 2000년 5월, 토론토 시의회는 먹거리가 보장되는 도시를 지향하며 다음과 같은 6가지 실천과제를 제시하고 있다.

① 여러 가지 다양한 먹거리를 합당한 가격에 이용할 수 있도록 한다.

② 양질의 식료품점, 식품서비스업, 기타 먹거리 등에 대한 접근을 용이하게 한다.

③ 매일 먹거리 구입이 가능하게 충분한 개인 소득을 올릴 수 있도록 한다.

④ 개인적, 문화적으로 용인될 수 있는 먹거리를 선택할 수 있도록 한다.

⑤ 안전과 영양에 대한 정확한 정보를 간편하게 이용할 수 있도록 한다.

⑥ 지속 가능한 먹거리 생산 체계를 구축한다.

토론토는 이러한 먹거리 보장을 통해 시민들의 보건과 복지에 기여함과 동시에 의료관리의 필요성을 감소시키고 있다. 나아가 지역사회의 지속가능한 발전을 모색하고 있다. 먹거리 보장이 지역사회보호(community care)와 지역의 자주적 존립을 가능하게 만들고 있다.

반면에 먹거리 보장이 제대로 이루어지지 않을 때에는 계층별로, 연령별로, 지역별로 다양한 먹거리 문제에 노출될 수 있다. 사회구성원 모두에 해당하는 보편적 먹거리 문제는 적절성과 지속가능성에 문제가 생기는 경우다. 빈곤 및 취약계층에 선별적인 먹거리 문제는 접근성에 문제가 생기는 경우다. 먹거리 문제는 개인의 인간다운 생존과 건강을 위협하는 것으로서 대부분의 사회구성원들에게 보편적으로 발생하는 사회적 위험(social risk)이다. 먹거리 보장 욕구는 사회구성원 누구나 보편적으로 가지고 있는 사회적 욕구(social needs) 성격을 지니고 있다. 따라서 문제해결을 시장메커니즘에 맡기기 보다는 사회연대적인 대처방안을 모색할 필요가 있으며, 이러한 사회복지 영역을 ‘먹거리 복지’라고 할 수 있는 것이다.

2. 먹거리 복지(welfare for food security)의 영역과 3가지 방향

먹거리 보장의 다양한 영역을 두 가지로 단순화해보면 기본적 결핍 문제와 관련이 있는 양적 측면과 안전과 영양 문제와 관련이 있는 질적 측면으로 나누어볼 수 있다. 이를 다시 양적 측면의 결핍(-)과 충족(+), 질적 측면의 위험(-)과 안전(+)으로 나누어서 상호 교차해보면 다음과 같은 네 가지의 먹거리 복지 영역을 설정할 수 있다.

<표 2> 먹거리 복지 영역

		양적 측면
		결핍(-)	충족(+)
질적 측면	위험(-)	Ⅰ(절대 빈곤층)	Ⅱ(상대 빈곤층)
질적 측면	안전(+)	Ⅲ(상대 부유층)	Ⅳ(절대 부유층)

‘Ⅰ영역’은 먹거리 절대량도 충족되지 않을뿐더러 안전성이나 영양섭취기준도 충족할 수 없어 가장 시급한 복지 대상층이다. 이들에 대한 먹거리 복지 프로그램은 주로 무상급식, 거리급식 등으로 이루어진다.

‘Ⅱ영역’은 먹거리 절대량은 어느 정도 충족되지만 안정성과 영양섭취에서 문제가 생기는 경우다. 저소득층 맞벌이 가정 아이들이나 독거노인, 시설보호 취약계층이 여기에 속한다. 정체불명의 정글 푸드나 인스턴트, 냉동식품이나 수입산 농산물을 통해 기본적 결핍을 해소한다.

‘Ⅲ영역’은 먹거리 절대량은 부족하지만 안전성이나 영양섭취에는 문제가 없는 상대적 부유층에 해당하는 경우다. 다이어트나 웰빙식 등 개인적 기호에 따른 먹거리 선택이 가능한 집단이 여기에 속한다. 사회적 욕구보다 개인적 욕구의 성격이 강하기 때문에 복지적 접근의 유용성이 가장 떨어지는 영역이다.

‘Ⅳ영역’은 먹거리 절대량의 충족뿐만 아니라 안정성과 영양섭취에도 문제가 없는 경우다. 이들의 문제는 먹거리의 장기 수급과 관련되어 있기 때문에 지역사회 먹거리 보장과 연관이 있다.

이러한 네 가지 영역의 특징을 감안할 때 먹거리 복지는 사회복지의 다른 분야들과 마찬가지로 보편주의적 접근과 선별주의적 접근을 병행할 필요가 있다. 이런 점에서 우리 사회의 먹거리 복지는 다음과 같은 세 가지 기본 방향을 생각해볼 수 있다.

첫째, 소득수준과 상관없이 전 국민을 대상으로 하는 ‘보편주의적 먹거리 복지’는 주로 제도개선, 적절한 통제, 인프라 구축, 시스템의 개혁, 지역사회조직화 등의 방법을 통해 사회구성원 누구나 적절한 양과 품질의 먹거리에 접근할 수 있는 권리를 보장하는 것이다.

둘째, 사회적 취약계층(빈곤, 결식아동, 시설노인, 노숙자 등)을 대상으로 하는 ‘선별주의적 먹거리복지’는 사회적 자원의 우선적이고 직접적인 투입 방법을 통해 적절한 양과 품질의 먹거리를 사회가 직접 제공하여 기본적 인권의 측면에서 소외되지 않도록 보장하는 것이다.

셋째, 지역사회복지의 관점에서 사회복지시설이나 지역사회 공공급식 등 기존의 산발적인 먹거리 관련 프로그램을 상호연계하고 체계화하여 적절한 수준의 사회적 서비스가 될 수 있도록 먹거리 복지 서비스체계를 지역사회 단위에서 구축하는 것이다(남기철, 2007: 50).

3. 현행 한국의 먹거리 복지현황

우리나라의 먹거리 문제 인식은 이제 시작 단계다. 먹거리 문제를 사회구성원 누구에게나 닥칠 수 있는 사회적 위험(social risk)으로 받아들이지도 않고, 먹거리에 대한 양적ㆍ질적 욕구를 사회적 욕구(social needs)로 인정하는 데에도 매우 인색하다. 때문에 체계적인 먹거리 복지 프로그램이 제시되어 있지 않다. 다만 생존의 문제를 해결하기 위해 결식 빈곤층과 기초생활수급자에 대한 ‘공공급식’을 지원하는 수준에서 먹거리 복지가 이루어지고 있다. 이조차도 먹거리 복지라는 단일한 영역에서 통일적 접근이 아닌 개별적 형태의 지원 사업으로 진행되고 있는 실정이다.

그러나 최근 들어 저출산 문제와 사회적 취약계층의 건강문제가 사회적 관심사로 떠오르면서 이들에 대한 먹거리 복지 프로그램이 만들어지는 추세이며, 대표적인 먹거리 복지 프로그램은 다음과 같다.

1) 결식아동지원프로그램

결식아동의 급식지원 프로그램은 크게 두 개로 이루어져 있다. 첫째, 보건복지가족부 주관 결식아동 급식지원 프로그램이다. 취학 아동의 학기 중 중식을 제외한 모든 급식을 지원하는 것이 핵심이다. 둘째, 교육과학기술부 주관 결식아동 중식지원 프로그램이다. 취학 아동의 학기 중 중식을 무료로 지원한다.

결식아동 급식지원 프로그램은 2000년 결식아동에 대한 석식 지원부터 시작되었으며, 취학아동 및 미취학아동에 대해 연중 조ㆍ중ㆍ석식을 지원한다. 최근에는 취학 아동에 대해서도 학기 중 토공휴일 중식, 방학 중 중식지원까지 실시하고 있다. 아동급식 개념은 “아동이 빈곤, 가족해체, 부모의 실직 및 질병, 소년소녀가정 등 가정 사정으로 결식의 우려가 있는 경우 식사를 제공하거나 식사를 할 수 있도록 식품을 지원하는 일체의 행위”을 말한다(보건복지가족부, 2009: 87). 지원 대상은 기초생활수급자 및 차상위 계층 중 급식지원이 필요한 아동, 지역아동센터, 사회복지관의 복지프로그램 이용 아동, 학기 중 학교급식비 지원대상자 중 급식지원이 필요한 아동, 학교교사, 사회복지사, 이통 반장 등이 추천하는 자 중 급식지원이 필요한 아동 등이다. 2010년 대상자는 모두 48만 3567명으로 2005년의 25만 7276명에 비해 지난 5년 사이에 22만 6291명이나 증가하였다.

이들에 대한 급식지원 방법은 크게 세 가지가 있다. 첫째, 단체급식소(사회복지관, 지역아동센터, 학교급식소, 종교시설, 아동양육시설, 청소년수련관, 그룹홈, 쉼터 등)를 통해 급식을 지원하는 방법이다. 전체의 17.3%가 여기에 해당한다. 둘째, 일반음식점 이용 식권이나 식품권을 지급하는 방법이다. 전체의 52.8%가 여기에 해당한다. 셋째, 재가 아동에게 도시락이나 주부식 식재료를 배달하는 방법이다. 전체의 34.4%가 여기에 해당한다.

결식아동지원프로그램의 가장 큰 문제는 신청과 배달 등 관리체계가 중구난방이라는 것이다. 이 때문에 급식업체는 급식비를 이중으로 청구하는가 하면, 배달 누락사고나 아예 급식을 지원받지 못하는 경우가 비일비재하게 일어나고 있다. 이런 문제가 발생하는 것은 저소득층 아동에게 지원되는 급식의 소관 부서가 ‘밥과 우유’, ‘학기 중과 방학 중’에 따라 각각 다르기 때문이다. 학기 중 급식은 교육청이 맡아 무상으로 지원하지만 방학 중 급식은 자치단체의 복지 관련 부서가 담당한다. 우유는 자치단체 농축산 관련 부서가 따로 맡고 있다. 이러한 전달체계의 혼란을 바로잡기 위하여 학기 중이나 방학에 상관없이 급식을 비롯한 저소득층 자녀 지원 사업 신청체계를 일원화할 수 있는 법안이 국회에 제출되어 있지만 아직 국회를 통과하지 못하고 있다.

급식지원의 사각지대도 존재한다. 전국지역아동센터협의회 보고서에 의하면, 2011년 지역아동센터를 찾는 10만233명 가운데 급식지원을 받는 아이들은 학기 중 7만1779명(80.1%), 방학 중 8만1197명(86.7%)으로 집계됐다. 전국의 지역아동센터 3690곳 가운데 9% 가량인 397곳은 아예 급식비를 전혀 지원받지 못하는 것으로 나타났다. 재정자립도가 11.7%에 불과한 전남은 22개 시ㆍ군 중 3곳(나주, 보성, 영암)만 급식비를 지원하는 것으로 나타났다(한겨레신문. 2011. 7. 18). 급식지원을 받는다고 해도 지역에 따라 급식단가가 천차만별이다. 보건복지부는 ‘아동급식 지침서’를 통해 1식당 3000원 이상을 권고하고 있지만 전북ㆍ전남 나주(2000원)와 전남 광양(2500원) 등 3개 지역은 지원단가가 권고기준에 미치지 못하고 있다. 반면에 서울 강남ㆍ서초ㆍ송파ㆍ용산ㆍ성동구는 4500원, 다른 서울 지역은 4000원에 이른다. 초등학생과 고등학생의 급식단가가 모두 똑같이 정해진 것도 문제다.

2) 노인무료급식프로그램

2001년 정부의 노인 무료급식 사업으로 시작된 경로식당이 대표적인 프로그램이다. 결식이 우려되는 저소득층 노인들에게 점심을 무료로 제공하는 것이 주요 내용이다. 그러나 최근 들어 무료 경로식당 운영이 매우 어려워지고 있다. 물가는 오르고 무료급식이 필요한 노인은 늘어나는데 지원금은 몇 년째 제자리걸음을 하고 있어 밥상이 날로 부실해질뿐더러 예산이 바닥나 식당 문마저 조기에 닫아야 할 판이라고 한다. 실제로 대전 시내 27곳 무료 경로식당 지원예산에 잡힌 이용자수는 2471명인데 비해 하루 평균 490명이 더 몰리고 있다. 광주 쌍촌사회복지관이 무료 경로식당을 운영하면서 광주시로부터 받는 지원금은 매달 690만원으로 145명분의 점심을 차릴 수 있는 액수다. 하지만 실제로는 매일 180명분의 점심을 차리고 있다. 보살핌을 받지 못하는 노인 10～20여명이 들르고, 근처에 사는 장애인 20-30명도 이곳에서 점심을 해결하기 때문이다. 이러다 보니 매달 50만 원 이상 모자란다. 사정이 이런데 자치단체의 급식비 지원은 열악하기 이를 데 없다. 부산시만 2009년부터 지원금을 일인당 300원 올려 2300원을 주고 있을 뿐이다. 광주ㆍ인천ㆍ대전ㆍ울산 등 대부분의 지자체가 3～5년째 그대로다(경향신문. 2010. 9. 27)이런 문제는 무료급식 지원 주체가 정부에서 일선 지자체로 넘어가면서부터 나타나고 있다. 무료 경로식당은 2000년부터 정부가 직접 지원해왔다. 그러다 2005년부터 67개 사회복지사업 등 모두 149개 사업이 ‘분권교부세’ 지원 사업으로 포함되면서 일선 지자체로 넘어갔다. 이런 상황에서 정부는 업무를 이관했다는 이유로, 자치단체는 예산이 없다면서 서로 “나몰라라”하고 있는 것이다.

더욱 안타까운 것은 무료급식이 없으면 굶어야 하는 노인들이 늘고 있다는 점이다. 때문에 경로식당마다 지원금으로 내놓을 수 있는 것보다 밥상을 20～30%나 더 차린다. 경로식당을 찾아오는 노인들을 되돌려 보낼 수는 없기 때문이다. 이러니 예산에 잡히지 않은 노인들의 점심은 한 끼 2000원짜리 지원금 명단에 오른 노인들이 십시일반으로 나누는 실정이다. 그나마 사회복지사와 조리사들의 헌신으로 근근이 버티고 있지만, 쌀이 떨어진 경로식당은 급식일수를 대폭 줄일 수밖에 없는 처지다. 이것이 한국 먹거리 복지의 현실이다.

3) WIC 프로그램(임산부 및 영유아 영양플러스 사업)

2001년 국민건강영양조사 결과에 의하면 저소득층의 모든 연령층에서 영양섭취상태가 불량하며, 특히 임산부와 영유아의 영양상태가 위험할 수 있다는 판단에 따라 이를 개선하기 위해 취약계층을 위한 국가영양지원제도의 도입을 연구하기 시작하였다. 미국의 국가지원제도 중 재정대비 효과가 가장 큰 것으로 보고된 WIC(Special Supplemental Nutrition Program for Woman, Infant and Children) Program을 벤치마킹하여 2005년부터 시범사업을 실시하고, 2009년에는 전국 16개 시․도 243개 보건소에서 전국단위 본 사업을 확대 실시하고 있다.

대상자는 만 6세 미만의 영유아, 임신부, 출산부, 수유부 중에서 거주 기준(사업운영 보건소별 관할지역 내 거주), 소득 수준(가구규모별 최저생계비 대비 200% 미만), 영양위험요인(빈혈, 저체중, 성장부진, 영양섭취상태 불량 등 한 가지 이상의 영양위험요인 보유자) 등 3가지 기준을 만족할 때 선정한다. 주요 사업내용은 영양교육 및 상담, 보충식품 공급, 영양평가 등이다.

영양플러스 사업은 2005년부터 3년간의 시범사업을 거쳐 2008년도에 전국 16개 시․도 153개 보건소로 확대되어 42,612명이 서비스를 받았다. 사업 시행 결과, 영유아 빈혈 유병율 감소와 영양섭취상태 향상, 영양지식과 건강행태 개선 및 아동의 저체중 비율 감소 등 영양개선 효과가 현저한 것으로 나타났다. 특히 6개월 이상 사업에 참여한 대상자의 경우, 사업 참여 전에 비해 빈혈유병율은 50.1%(54.8%→27.3%), 식생활 위험보유 대상자 비율은 37.4%(83.8%→52.5%) 감소된 것으로 나타났다(보건복지가족부, 2009. 1. 15).

4) 저소득층지원프로그램(푸드뱅크, 푸드마켓)

푸드벵크는 1967년 미국에서 '제2의 수확(Second Harvest)'이라는 이름으로 처음 시작된 이래, 주로 사회복지 선진국들을 중심으로 발전하였다. 우리나라는 1998년 1월 IMF 관리체제로 인한 저소득층의 결식 문제가 심각해지자 이들에 대한 먹거리 안전망 구축 차원에서 서울ㆍ부산ㆍ대구ㆍ과천에서 시범사업으로 실시하였다. 2008년 12월을 기준으로 전국 단위 1개, 광역 단위 16개, 기초 단위 285개 등 302개소가 활발히 운영되고 있다.

푸드뱅크는 식품제조기업 또는 개인 등 기탁자들로부터 먹거리를 기부 받아 이를 필요로 하는 저소득층에게 지원하는 일종의 먹거리 교환 사업이다. 대표적으로 노숙자 쉼터, 사회복지시설, 결식아동가정, 무료급식소 등을 지원한다. 법적 근거는 2006년 제정된 ‘식품기부활성화에관한법률’이다. 현재 전국 단위 푸드뱅크는 한국사회복지협의회에서, 광역단위 푸드뱅크는 시도 사회복지협의회나 사회복지시설에서, 기초단위는 사회복지관이나 사회복지시설에서 운영하고 있다. 2008년 기준 이용자는 약 130만 명에 이르며, 저소득층 가정이 53.9%로 가장 많고, 다음으로 사회복지시설(32.5%), 기타 법인단체(13.6%) 순이다.

푸드뱅크는 기탁 받은 먹거리를 일괄적으로 배분하기 때문에 도움을 필요로 하는 가정이나 시설에게 즉시 제공할 수 없으며 선택권이 없다는 한계가 있다. 한마디로 공급자 중심의 서비스라는 점에서 한계가 있다.

푸드뱅크의 단점을 보완한 것이 푸드마켓이다. 푸드마켓은 이용자가 매장을 찾아 필요한 물건을 선택하고, 무상으로 구입할 수 있다는 점이 큰 장점이다. 개인 이용자 중심의 서비스를 제공한다는 것이다. 이 때문에 일방적인 제공으로 인해 발생할 수 있는 사회적 낙인을 예방할 수 있다.

이러한 차이로 취급하는 물품도 약간씩 다르다. 푸드뱅크는 채소나 과일 등 신속하게 소비해야 할 식품 위주로 취급하며, 푸드마켓은 냉장보관이 필요 없는 공산품 위주의 식품을 주로 다룬다. 예를 들자면 통조림이나 과자, 라면 등이 주요 취급 먹거리다. 이용자들은 주로 국민기초생활 수급자 및 긴급지원대상자들이다. 해당지역 푸드마켓으로 이용 신청을 하면, 푸드마켓 운영자가 이용자를 선정해 이용카드를 발급한다. 월 1회 한도로 식품을 무료로 구입할 수 있다. 운영방식은 <그림 2>와 같다.

<그림 2> 푸드마켓 운영방식

푸드뱅크나 푸드마켓은 먹거리를 제도적으로 재분배할 수 있는 최선의 먹거리복지체계라고 할 수 있다. 그러나 현실의 운영과 관리체계는 많은 문제가 있다.

첫째, 푸드뱅크를 통한 나눔의 문화가 ‘나눔’이 아닌 ‘투자’의 개념으로 인식되어 있다는 것이다. 익산시 푸드뱅크의 사례를 보면 기초푸드뱅크의 경우 대기업이나 개인 기부자의 기부보다는 중소기업이나 개인사업자에 의한 기부가 많이 이루어지는데 중소기업이나 개인사업자의 경우 푸드뱅크를 자신들의 사업처 또는 투자처로써 인식하고 이용하는 경향이 있다는 것이다. 구체적으로 예들을 살펴보면 지속적으로 기부식품을 제공하였을 때 푸드뱅크에서 인증해주는 정부의 인증이나 포상을 받기 위해 지속적인 기부행위를 하다 목적을 달성한 후에는 기부행위가 뜸해지는 제공자, 팔고 남은 부식류의 식품을 푸드뱅크에 원자재 값에 팔고자 하는 업체, 푸드뱅크에서 제공하는 세제혜택만을 노리고 불량 음식물을 기부하는 유통업체 등이다. 이러한 행위자와 행동들은 하나의 공동체라는 인식이 매우 결여되어 있음을 보여주는 사례라고 볼 수 있다.

둘째, 기부식품의 이용자들이 수급자 및 저소득층 위주로 한정되어 있다는 점이다. 푸드뱅크로 대표되는 기부식품제공사업은 저소득 및 빈곤계층의 결식문제를 완화하는 하나의 사회적 안전망의 역할을 수행한다. 하지만 저소득층을 위주로 진행되는 사업은 사회적으로 선별적이고 그 이용이 시혜적이라는 인식을 발생할 수 있다. 다음 <표 6>은 2010년 푸드뱅크 이용자별 배분 현황이다. 이를 보면 저소득층, 기초생활보장수급자, 차상위 계층의 현황에 비해 긴급지원대상자의 이용자 수는 매우 적은 것을 볼 수 있다. 이렇게 주 이용자들이 저소득층을 위주로만 제공되어 진다면 사회적 인식에 의해 푸드뱅크를 이용하는 이용자에게는 낙인이 형성되고 수치심이 유발 될 수 있으며 가진 자와 가지지 못한 자 사이의 연대의식이 아닌 사회적 거리감을 더욱 부추기는 결과를 초래할 수 있다. 이러한 단적인 예로 푸드뱅크에 식품을 기부하는 제공자들은 식품을 기부한 증거인 증서나 감사패 등을 자신의 사업장이나 매장에 진열하고 그러한 것들을 이용해 홍보의 효과도 누리지만 푸드뱅크를 통해 기부식품을 제공받는 지역아동센터나 기관들은 기관 이용자들이나 학부모 등에게도 기부식품을 이용한다는 사실을 알리기가 매우 꺼려지거나 그 사실이 외부에 알려졌을 경우 학부모나 외부 압력에 의해 매우 난처한 일을 겪는 경우가 많다고 한다.

구분	계	이용자별 배분 현황
구분	계	긴급지원 대상자	저소득층	기초생활보장 수급자	차상위계층
전체	13,511.249	428.867	574.197	10,268.964	2,239.221
중앙	1.238	0.716	0.522	0	0
서울	1,390.762	0.986	13.608	1,313.439	62.729
부산	147.901	0.134	2.318	138.172	7.277
대구	369.094	5.043	2.676	341.362	20.013
인천	1,201.69	19.291	55.81	891.534	235.055
광주	904.605	2.633	85.136	776.919	39.917
대전	319.514	1.51	0.17	310.488	7.346
울산	103.969	1.418	6.835	81.184	14.532
경기	2,939.67	44.859	96.006	2,111.218	687.587
강원	976.57	1.248	56.912	700.291	218.127
충북	1,807.051	229.374	89.241	1,203.34	285.087
충남	1,353.877	13.818	23.844	1,004.318	311.897
전북	465.716	25.962	11.854	336.684	91.216
전남	466.662	11.394	28.961	293.785	132.522
경북	373.76	53.805	35.731	245.409	38.815
경남	524.157	14.994	63.546	381.389	64.228
제주	165.005	1.682	1.027	1039.423	22.873

<표 6> 2010년 푸드뱅크 이용자별 배분 현황

자료: 푸드뱅크 1377(2010).

4. 먹거리 복지의 한계와 극복지점

지금까지 살펴본 것처럼 우리 사회에도 기존의 산발적인 먹거리 관련 활동이나 프로그램이 존재하고 있다. 하지만 최소한의 ‘자선’이나 ‘구제’ 프로그램의 수준을 크게 벗어나지 못하고 있다.

먹거리 복지가 활성화되지 못하는 데에는 세 가지 이유가 있다.

첫째, 먹거리 보장에 대한 사회적 인식이 철저하지 않다. 먹거리 절대량의 충족을 보장의 모든 것이라고 생각해서는 안 된다. 먹거리 접근성, 적절성, 지속가능성이 보장되는 것이 중요하다. 먹거리 복지는 먹거리 보장의 제도화라고 할 수 있다.

둘째, 먹거리 위기를 인식하는 데에 생산자와 소비자, 절대 빈곤계층과 상대적 부유층, 시장주의자와 생태주의자 사이에 미스 매치가 심각한 수준이다. 이렇기 때문에 먹거리 연대가 허약할 수밖에 없으며, 결과적으로 먹거리 문제에 대응하는데 사회적 합의를 이룰 수가 없다. 먹거리 위기는 사회구성원 모두에게 보편적으로 해당되는 사회적 위험이며, 먹거리에 대한 양적 욕구와 질적 욕구는 모두가 가지고 있는 사회적 욕구이다. 때문에 이러한 사회적 위험의 해소와 욕구의 충족을 위한 복지적 접근은 매우 사회적이며 유용하다.

셋째, 먹거리 문제를 개인적 차원으로만 생각하는 경향이 강하다. 먹거리 복지는 일반 시민에 대해서는 먹거리 품질의 적절성을 보장하는 것과 빈곤 및 취약계층에 대해서는 절대적 결핍을 해소하면서 품질의 적절성을 보장하는 것이다. 특히 빈곤 및 취약계층에 제공하는 먹거리의 질적 측면을 도외시하는 시장논리를 극복할 필요가 있다. 예를 들어 “돈 내고 사먹는 것이 아니고 공짜로 얻어먹는 것이라면 양이나 채우면 됐지 품질에 대해 왈가왈부해선 안된다”는 먹거리 통념을 극복할 필요가 있다는 것이다. 먹거리는 생산자에서 소비자에 이르기까지 먹거리 공급연계(food supply chains)에 참여하는 모든 사람들의 공동체와 관련된 문제이며, 경제ㆍ사회ㆍ환경에서부터 건강ㆍ교육ㆍ문화에 이르는 많은 분야들에 널리 걸쳐 있는 사안이다. 따라서 개인적이기 보다는 사회적 성격을 가지고 있다. 시장 경제보다는 사회적 경제(social economy)로 접근해야 한다.

5. 먹거리 복지 실현을 위해

이러한 한계들을 극복하고 먹거리 복지를 실현하기위해서는 다음과 같은 노력이 필요하다.

우리사회의 경제규모와 능력은 소득수준이나 구매력과 상관없이 모든 사회 구성원이 안전하고 적절한 먹거리를 보장할 수 있는 필요조건을 갖추고 있다. 다만 먹거리를 세계화된 먹거리체계, 시장에 맡길 것이냐, 국가와 사회가 책임지고 적극적인 개입과 보장정책을 택하느냐 하는 정책방향의 문제가 있을 뿐이다.

먹거리 복지의 실현을 위해서는 가장 우선적으로 국가적인 차원에서 먹거리 보장의 전략적 목표를 수립하고, 전략적 목표 하에 농업정책과 먹거리 제도를 적극적으로 연계시켜야 한다.

먹거리 복지에 대한 보편주의적 지향을 가지되 현실적으로는 빈곤층의 먹거리 취약성을 감안하여 공공자원의 투입은 빈곤층과 취약계층의 먹거리 지원에 집중하는 것이 필요하다. 먹거리 정의의 차원에서 빈곤층에 대한 적절한 먹거리의 공급과 적절한 영양성과 품질을 확보하도록 하는데 사회적 책임성을 높일 필요가 있는 것이다. 저소득층에게도 건강한 먹거리를 제공할 수 있는 수요를 창출하고 그에 따른 안전한 먹거리의 지속적인 생산을 보장하는 중소농에 대한 지원이 맞물려 추진되어야 한다.

지금과 같이 산발적인 먹거리 복지 관련 프로그램을 체계적이고 일관성 있게 추진하기 위해서는 먹거리 종합정책 전담주체의 선정과 먹거리 복지 관련 체계의 하위 편성을 통해 주관부처를 일원화 하거나 관련부처를 실무적 수준에서 연계하는 시스템을 구축해야 한다.

그리고 지방정부, 지역사회에는 지역생산 지역소비를 중심으로 한 지역먹거리 정책과 먹거리 복지 프로그램이 긴밀히 연관되어 조화롭게 수행되어야 할 것이다.

※ 참고자료

박지은, 2011“식량위기, 먹거리 양극화와 정책과제Ⅱ”. 농업농민정책연구소 녀름 제,59 이슈보고서

김흥주, 2011 “학교급식을 넘어 공공급식으로”

김흥주, 2011 “먹거리양극화와 먹거리복지의 문제”

남기철, 2007 “21세기 한국사회 먹거리 복지의 모색” 국회사무처, ⌜먹거리 종합정책에 관한 연구⌟(민주노동당 연구용역보고서)

"주간 정책&이슈 제16호"

정책위원회 — Fri, 23 Sep 2011 09:39:12 +0900

주간 정책&이슈 제16호

목 차

◯ 먹거리 복지에 대한 인식전환이 필요하다! : 먹거리 복지 개념 및 현황과 과제

◯ 생물다양성 유지를 위한 방향

◯ 청소년 연예인 인권 침해 현황과 대책

민주노동당, 민주당 ‘복지정책 및 재원조달방안’ 비교

정책위원회 — Thu, 08 Sep 2011 17:17:20 +0900

관련 표가 다수 포함된 관계로 게시 오류가 발생하오니 불가피하게 전체 그림파일화하여 삽입하였습니다. 잘 보이지 않을 경우 첨부된 원문을 참조해주시길 바랍니다..

[정책&이슈 제15호] ③ MB정부의 교육과정 우편향 시도: 교과서와 이데올로기 투쟁

정책위원회 — Fri, 02 Sep 2011 09:57:04 +0900

게시의 어려움으로 각주는 불가피하게 제외했습니다.

이점 양해 바라며 각주가 포함된 완전한 글은 첨부된 파일로 읽어 주시길 바랍니다.

MB정부의 교육과정 우편향 시도

-교과서와 이데올로기 투쟁-

황형준(정책연구원)

Ⅰ. 교육과정 및 교과서와 관련한 최근 몇 가지 사건

# 사건 1

지난 8월 16일, 서울고법 행정1부는 금성출판사 근현대사교과서 저자들이 2008년 교과부가 교과서 수정 명령을 내린 것이 부당하므로 취소해달라며 냈던 행정소송 2심에서 1심과 달리 아래와 같은 이유로 원고 패소 판결했다.

- 관계 규정에 검정교과서의 수정 명령은 교과용 도서처럼 교과용도서심의회를 거치도록 하고 있지 않아 절차적 위법 주장도 받아들이기 어렵다.

- 수정 명령 필요성이 있을 뿐만 아니라 (내용) 수정으로 당초 서술된 내용에 본질적 훼손이나 변경이 있다고 보기 어렵다.

- 검정 내용을 수정할 현실적 필요성이 분명하게 존재할 경우 검정권자에게 상당한 재량권이 인정된다

- 검정 권한에는 추후 교과서의 내용을 교육 목적에 맞게 수정하도록 명할 수 있는 권한도 포함되어 있다

# 사건 2

지난 8월 23일, 국방부는 지난 12일 교과부에 현행 고교 한국사 교과서의 현대사 기술 내용 문제점을 지적하고 집필기준 개정 방향을 담은 ‘한국사 교과서 집필기준 개정에 대한 제안서’를 보냈다고 밝혔다. 이유는 현 교과서가 학생들의 안보의식을 약화시킨다는 것.

▶ 대한민국 건국·발전과정의 올바른 기술로 ‘역사적 정통성’ 명확화

▶ 북한은 ‘실패한 체제’이며 우리의 평화·안보를 위협해 왔다는 내용

▶ 국군의 조국 수호와 국가 발전에 기여한 역할에 대한 합당한 평가

# 사건 3

지난 8월 9일, 교과부가 ‘2009 개정 교육과정’의 초·중·고교 역사 교육과정을 고시하면서 ‘민주주의’라는 용어를 모두 ‘자유민주주의’로 바꿨다. 한국현대사학회의 요구에 따른 것이라 전해진다. 한국현대사학회는 사실상 역사 교과서 수정 파동을 일으켰던 우익단체인 ‘교과서포럼’의 인물들이 고스란히 포진한 모임으로서, 사실상 수구·우익이라는 특정 이념을 중심으로 한국 근현대사의 이념적 재정립과 초중고 교육의 헤게모니를 잡기 위해 급조된 단체로 파악되고 있다.

언론이 밝혔듯이, 이들이 교과부, 국사편찬위원회 등에 △대한민국 정부 수립을 ‘건국’으로 표현할 것 △자유민주주의 체제 강화를 위해 민주주의를 자유민주주의로 수정할 것(경향신문) 등의 내용으로 제안서를 보낸 것은 이들의 평소 주장처럼, 이승만 대통령으로부터 시작되는 친일·숭미적 바탕에서의 건국의 정통성이 박정희 대통령의 반공주의와 개발주의 국가 성장으로 이어지는 것을 현대사의 중추로 삼아 MB정부 이전 10년 동안 ‘좌편향’된 근현대사 교과서를 그들 식으로 바로잡기 위한 것으로 해석된다.

Ⅱ. 우익의 교과서 이데올로기 공세 강화

MB정부 들어 더욱 급격히 발호한 우익 및 뉴라이트 세력들이 사회 전방위적으로 우편향 이념을 강화하기 위한 시도를 벌이고 있다. 동일 이념 범주에 속하는 MB정부 역시 이에서 예외가 아니며, 특히 교육 영역에서 치열한 이데올로기 공방이 벌어지고 있다.

1. 사회 체제 및 이데올로기와 교과서의 중요성

MB정부 집권 이후 기득권과 우익세력들에 의한 한국의 이념 지형 재편 공세가 광범위하게 이뤄지고 있다. 이른바 ‘뉴라이트’로 불리는 단체와 인물들이 사회 전 영역에서 이념의 우편향을 공격적으로 주도하며 ‘그들의 세상’을 만들기에 여념이 없다. 그 대표적인 사례가 바로 교육 영역에서의 전교조 등 그들의 분류법상에서의 ‘좌익 교사’ 몰아내기와 역시 그들의 규정에 따른 ‘좌편향 교과서’ 뒤집기 시도다.

우리 사회의 경우 대부분의 학생들이 유·청소년기를 초·중등 학교에서 보내며 사회화 과정을 거치면서 온전한 인간으로 성장해 가는 것을 교육체제의 기본 과정으로 삼고 있다. 그 과정에 결정적인 역할을 하는 양대 핵심 매개물이 바로 교사와 교과서다. 그 중에서도 교과서는 한 인간의, 넓게는 사회 구성원들의 의식과 사상, 가치관이 형성되어 가는 시기를 주조함으로써 이후 사회 성격을 좌우할 만큼의 영향력을 갖고 있다.

그만큼 한 사회가 후세에게 무엇을 가르치고 배우게 할 것인가의 문제에 있어서 교과서는 매우 중요할 수밖에 없고, 이는 그들(후세)의 영혼을 어떤 교육 주체가 어떤 교육적 내용과 수단으로 장악할 것인가 라고 하는 교육정치학적 원리, 이데올로기적 헤게모니 싸움과 사회 변혁 운동론과 주체론, 더 나아가 계급투쟁 등을 함의하고 있는 지점이기도 하다. 세상을 바꾼다는 것은 결국 사람을 바꾸는 것, 즉 인간을 교육하는 문제이며, 교육에 있어 핵심은 교육 내용(‘무엇을 가르칠 것인가’)일지니, 고로 사회 변혁(혁명)과 교과서의 존재성은 매우 가까운 거리에 관계 맺고 있음을 알 수 있다.

한 인간의 생애에서 학창 시절 인격적 관계를 맺은 교사의 영향력은 실로 놀라우며, 교과서가 심어준 지식과 가치관은 거대한 반전의 계기를 만나기 않는 이상 자신의 영혼을 고집스럽게 지배할 정도로 막강한 위력을 발휘한다. 한 시기를 통해 대규모적으로·전사회적으로 특정 의식과 가치 방향으로 길러진 인간들이 사회를 구성하며 운영·유지해 나가게 될 때 그 역사적 힘을 제어하고 되돌리기란 쉽지 않다. 그들이 교육과정과 교과서를 그토록 바꾸고자 하는 이유가 거기에 있다.

교과서는 그 사회 교육의 모든 지식과 가치가 응축돼 있는 정수로서 교육의 본질이 그 사회 구성원의 정신세계의 완성을 통한 인간적·사회적 재생산이란 점을 상기할 때 교육에 있어서 교과서가 갖는 의미는 실로 대단하다.

최근 우익들의 역사교과서 수정 공세가 더욱 거세지고 있는 것은 ‘자신들의 정부’인 MB정부 임기 끝나기 전에 최대한 교과서를 수정 또는 교체함으로써 자신들의 이념에 맞는 교육이 이뤄질 토대를 마련코자 하는 것으로 해석된다.

2. 우익의 교과서 수정 방향

<그림 1 > 근현대사에 대한 우파의 입장(경향, 2011년 8월 26일)

교육과정 중에서도 이데올로기와 밀접한 핵심 영역은 역사와 경제다. 우익의 가치관이 압축된 것으로서 각각 전자는 사회의 정치 체제 성격으로서의 ‘자유민주주의’, 후자는 경제 체제 성격으로서의 ‘자본주의’를 의미한다.

이들의 주장과 논리는 대략 이렇다. 일제 강점기를 근대화 과정으로 정당화하고, 해방 후 우익과 미제국주의 및 자본주의 세력에 의해 굴절된 근현대사에 정통성을 부여하며, 이승만, 박정희 등의 인물을 역사적 영웅으로 미화하는 것으로써 ‘역사를 바로 세우고자’ 한다.

또한, 시장 경제의 한계와 자본주의의 폐해, 특히 부정부패와 비리, 재벌 독식, 광폭한 개발주의, 노동 착취 등으로 점철된 압축적 경제 성장 과정에 대한 비판을 부정하거나 호도하며 시장과 자본 만능주의로 경도된 친기업적 관점을 정당한 경제관으로 뿌리 내리고자 한다.

뉴라이트의 ‘교과서 포럼’에서 ‘대안 교과서’라는 이름으로 내놓은 ‘한국 근·현대사’와 전국경제인연합회가 발간한 ‘경제교과서’ 등이 이러한 내용을 대변한다.

최근 국방부가 제출한 교육과정 내용 제안서 역시 이러한 흐름의 하나다. 국방부는 제안서에서 밝힌 내용이 이를 잘 보여준다.

• 대한민국 정통성’이라는 용어를 적시하지 않은 교과서가 6종 중 4종에 달하고, 우리 정부를 독재 정부로 비판하면서 북한 정권에 대해선 미화하고 6ㆍ25전쟁 이후 북한이 자행한 주요 안보위협 사례에 대한 서술도 없다

• 지켜야 할 대상인 대한민국과 싸워야 할 대상인 북한의 실체에 대해 혼란을 야기, 군의 정신전력을 이완시키고 군에 대한 국민의 신뢰를 저하하는 결과를 초래하고 있다

• 우리 군에 대해서는 6ㆍ25전쟁, 베트남 전쟁, 5ㆍ16 등과 관련해 부정적 측면만 부각한 반면 대한민국을 수호하고 국가 발전에 기여한 부분에 대해서는 전혀 언급이 없다

Ⅲ. 교육과정 및 교과서 제·개정 근거 및 절차

교과서는 교육과정에 부속된다. 교육과정은 크게 △교과와 △(이수)시간, 두 가지를 요소로 한다. 쉽게 말해, ‘무엇을 얼마나 가르칠 것인가(학생의 입장에서는 배울 것인가)’를 정한 것이 바로 교육과정이다. 그 중에서도 ‘무엇을 가르칠 것인가’의 문제는 가장 핵심적인 요소로서 사실상 교육의 요체라고 해도 과언이 아니다. 바로 그 ‘무엇’에 해당하는 것이 구체화된 것이 교과서다.

교육과정은 가장 큰 틀에서의 국가 수준 교육과정이 있고, 그 하위에 지역 수준 교육과정, 그리고 학교 수준 교육과정이 존재한다. 공교육 제도 내의 학교에서의 교육 활동은 국가가 정한 교육과정 틀을 벗어날 수 없고, 각 지역(교육청)의 재량과 학교(학교운영위원회) 별로 정한 범위의 교육과정을 운영할 수 있다. 당연히 교과서도 국가가 인정한 교과서만을 사용해야 한다.

2009년 말 교과부는, 2007교육과정이 제대로 뿌리 내리기도 전에 충분한 검토와 논의 과정을 생략한 채 또 다시 교육과정을 바꿈으로써 많은 혼란과 부작용을 불러올 것이라는 현장과 교육계의 반발과 논란에도 불구하고 2009개정교육과정 수립을 강행한 결과 내년부터 전면적으로 개정 교육과정이 적용된다.

그 2009개정교육과정이 최근 8월 초 공시되었는데, 그 공시 내용을 기준으로 향후 교과서가 제작된다. 그런데 앞서 사례3에서 설명했듯이, 교과부가 애초 역사 교육 과정 안에서 ‘민주주의’로 표현돼 있던 것을 일방적으로 ‘자유민주주의’로 바꿔놓은 것이 드러났다.

역사 교육 과정 개발 및 국정 역사 교과서 편찬과 검정은 교과부 산하의 국사편찬위원회가 주도한다. 이번 역사 교육 과정은 국사편찬위원회, 교과부 장관이 직접 구성한 역사교육과정개발추진위원회, 역사교육과정개발정책연구위원회, 역사교육과정심의회 등의 실무 작업과 검토, 논의를 거쳐 완성됐다. 그 최종안을 앞서 설명한 대로 한국현대사학회 등의 요구에 따라 교과부가 절차를 무시하고 바꾼 것이다.

이렇게 결정된 교육과정에 따라, 국사편찬위원회가 국정 교과서 편찬을, 각 민간 출판사들이 검정 교과서 제작을 하게 된다. 역사교육과정이 공시된 이상 이후 교과서는 ‘자유민주주의’를 기조로 서술될 수밖에 없다.

비록 MB정부가 2009개정교육과정을 강행하면서 충분한 의견 수렴 과정을 거치지 않아 반발을 사긴 했지만, 교육과정 개정은 오랜 숙의와 검토 과정을 거쳐야 하기 때문에 하루아침에 바꿀 수 없다. 이번에 교과부가 단지 교과서 차원이 아니라 개정교육과정에 특정 내용을 못 박아 둔 이유다. 물론 교과서는 교과부장관의 판단과 결정에 따라 국정 도서를 수정하고, 검정 도서의 수정을 명할 수 있다는「교과용도서에 관한 규정」에 따라 비교적 수정이 쉬운 편이다. 교과부가 교과용도서심의회 절차를 생략한 채 금성출판사 역사교과서 수정을 명했던 것도 이러한 규정을 근거로 한 것이다.

그러나, 교과서 내용의 근거인 교육과정의 규정성이 크기 때문에 교과서의 일부 표현과 내용을 수정하더라도 전체 교육 과정의 기조가 특정화되어 있는 이상 이러한 교육 내용으로부터 교사, 학생들은 결코 자유로울 수 없다. 단지 교과서 수준에서가 아니라 개정교육과정에 특정 내용과 표현을 명기한다는 것은 향후 한국의 모든 학생들이 그러한 역사관과 이데올로기에 공식적으로 노출되고, 이를 자신의 지식과 가치관으로 습득하게 된다는 것을 의미한다.

Ⅳ. 법제도 보완 필요

정권의 변화에 따라 교육과정과 교과서는 수시로 바뀔 가능성이 높고, 이를 둘러싼 이념 진영 간의 대립도 지난하게 전개될 수 있다. 특히 교과서 수정을 교과부장관이 일방적으로 할 수 있다는 법규정이 있는 한, 금성출판사 교과서 파문과 같은 사태는 반복될 수밖에 없다. 진보 정권의 유지로 교육과정과 교과서의 안정성을 확보할 수도 있겠지만, 교육과정을 보다 다양한 사회 주체들 간의 협의와 합의를 거쳐 수립할 수 있도록 법제도의 보완이 필요하다. 일부에서 제기되는 교사 및 교육 전문가와 시민단체 등이 함께 참여하는 가칭 ‘교육과정위원회’를 구성하자는 주장도 그러한 맥락이다.

[정책&이슈 제15호] ② 청소년 유해 음반 심의제도 현황과 문제점

정책위원회 — Fri, 02 Sep 2011 09:30:47 +0900

청소년 유해 음반 심의제도 현황과 문제점

추은희(정책연구원)

1. 들어가는 말

며칠 전 여성가족부가 청소년 유해음반 심의제도 개선 방안을 서둘러 발표했다(8월 29일). 여성가족부 산하 청소년보호위원회가 지나친 음반 심의로 여론과 네티즌들의 뭇매를 마자, 이를 무마하기 위한 것으로 보인다.

청소년 유해음반 심의제도는 유해 음반을 가려냄으로써 유해 음악이 청소년들에게 전달되는 것을 막자는 것인데 그동안 심의를 담당하는 청소년보호위원회는 너무나 자의적인 판단으로 음반 심의를 한다는 비판을 받아왔다. 그리고 급기야 올 7월에는 청소년들이 즐겨 듣는 대중음악들의 가사에 단지 술이라는 단어가 들어갔다는 이유로 청소년 유해매체물로 판정을 내려 물의를 빚었다. 더욱이 이러한 판정은 사회적으로 합의된 공정하고 객관적인 판단 기준이 아닌, 심의위원들의 개인적인 편향을 반영한 자의적인 판단기준에 의해 이루어졌다는 의심을 받기에 충분했다. 이에 네티즌들은 분노를 느꼈고 일부 네티즌들이 여성가족부 홈페이지를 항의 방문하여 홈페이지가 일시적으로 다운되는 사태가 일어나기도 했다.

최근의 사태와 관련하여 사퇴한 청소년보호위원회 음반심의 위원장은 기독교신문인 크리스천투데이에 게재한 기고문에서 “문화는 종교와 분리될 수 없다”, “모든 문화예술 행위는 반드시 성경(기독교)의 잣대로 심판”되어야 한다고 주장한 바 있는데, 이러한 그의 주장에서 우리는 음반심의 기준이 개인적 편향에서 자유롭지 않았음을 짐작할 수 있다. 왜냐하면 최근의 유해성 판정이 음반심의 위원장 개인의 종교적인 독단과 관련이 있다고 보이기 때문이다.

여성가족부가 청소년 유해매체물로 결정을 내린 음반에는 비스트의 《비가오는 날엔》, 2PM의 《Hands up》, 그리고 밴드 10㎝의 《아메리카노》 등이 있다. 비스트의 《비가오는 날엔》을 유해매체물로 결정한 이유는 그 노래 가사 가운데 “취했나봐, 그만 마셔야 될 것 같아” 라는 대목이 청소년들에게 음주를 부추길 수 있다는 것이었다. 2PM의 《Hands up》은 “술 한 잔을 다 같이 들이킬 게”라는 가사가, 그리고 밴드 10㎝의 《아메리카노》는 “이쁜 여자와 담배 피고 술 마실 때”의 노랫말이 청소년에게 술과 담배를 권한다는 이유에서 유해매체 판정을 받았다.

이처럼 노래 가사에 단지 술이라는 단어가 들어있다고 해서 그러한 사실이 청소년들에게 술을 권하는 효과를 낳을 것이라고 단정하는 것은 합리적이라 할 수 없다. 그럼에도 이러한 주관적인 잣대에 따라 유해매체 판정이 내려지면 음반회사들의 어려움이 뒤따를 뿐만 아니라 나아가 창작이 위축되는 결과를 부를 수도 있다. 현행 음반 심의제도가 문제를 안고 있었던 셈인데, 이에 대한 여성가족부의 개선 방안은 신통치 않다.

2. 현행 음반․음악파일 유해성 심의 절차와 문제점

현행 제도에서 음반․음악파일 심의는 여성가족부 청소년보호위원회가 맡고 있다. 과거 음반 심의제도의 근거였던 “음반비디오물 및 게임물에 관한 법”이 폐지(2006.11)되면서 대신 청소년 유해성에 대한 심의․결정업무를 청소년보호법에 따라 진행하기 때문이다. 청소년보호법은 여성가족부 소관 법률이다.

현행 제도의 내용에 따르면 청소년 유해매체물 심의·결정·고시는 청소년의 건전한 인격과 시민의식의 형성을 저해하는 각종 매체물의 유해성으로부터 청소년 보호를 위해, 당해 매체물에 선정적·폭력적 표현이나 술, 담배 등 유해약물 사용 조장 내용이 포함될 경우, 청소년 유해매체물로 지정하고 판매금지 및 방송 등을 제한한다. 음반․음악파일의 유해성 심의는 음반심의위원회의 1차 검토와 청소년보호위원회의 최종 심의․결정 절차를 밟는다. 음반심의위원 구성은 음악 산업계, 시민단체, 작사가, 미디어전문가, 음악평론가, 언론인, 청소년계, 방송인, 교육계 인사 등 9인으로 구성된다. 청소년보호위원회 구성은 학계, 청소년계, 법조인, 방송인, 의료인 등 11인으로 구성된다.

심의는 구체적으로 다음과 같은 절차를 통해 이뤄지며 행정안전부의 관보 고시를 통해 마무리된다<표1>.

청소년 유해매체물로 지정된 음반은 청소년보호법에 따라 “19세 미만 판매금지”라는 스티커를 붙이고 판매해야 하며, 오전 7시부터 9시, 오후 1시부터 오후 10시까지는 방송을 할 수 없다. 또한 청소년 유해매체물로 지정 받은 대중음악은 심의에 걸린 가사 부분을 수정하여야 하고 음반 재발매를 위한 작업을 다시 해야 한다.

청소년보호위원회가 2006년 11월부터 올해 상반기까지 유해매체물로 지정한 곡은 국내곡과 국외곡을 모두 합해서 3,538곡에 이른다. 유해매체물로 판정된 곡은 2007년 349곡, 2008년 653곡, 2009년 955곡, 2010년 1,057곡으로 해마다 늘어나는 추세이다<표2>.

유해매체물 지정 과정에서 가장 문제가 되고 있는 것은 유해성 심의 기준이 불명확하다는 사실이다. 그러다보니 심의 기준이 심의위원들의 성향에 따라 고무줄 잣대가 되기 쉽다. 그런데 심의위원들의 선정 과정이나 면모까지도 베일에 가려진 채 잘 알려져 있지 않다. 국회 입법조사처는 최근 발간한 보고서에서 이 부분의 문제점을 지적한 바 있다. 입법조사처는 심의위원회가 “심의의 책임성과 구성의 다양성 측면에서 한계가 있는 것으로 평가”된다고 지적한다. 최소한 심의 위원들의 신상 공개라도 해야 한다는 것이 입법조사처의 의견이다.

3. 다른 나라의 대중음악 심의제도 (미주1)

다른 나라들에도 심의제도가 있기는 하지만 국가가 직접 통제하기보다 민간기구가 심의를 맡는 경우가 많다.

가. 미국

미국에서는 1985년에 민간단체인 “학부모 음원센터(Parents Music Resource Center: PMRC)”가 외설적이고 폭력적인 가사가 있는 록 음악을 “간접적인 아동 학대”로 규정하고, 영화처럼 등급제를 도입하여 정화해야 한다고 주장하면서 대중음악 심의제도 도입이 본격적으로 논의되기 시작했다. 이러한 논의는 미국 의회 청문회까지 이어져 프랭크 자파(Frank Zappa), 존 덴버(John Denver)와 같은 유명 팝 가수들이 청문회에 직접 참석하기도 했다. 결국 1990년에 미국음반회사 협회(Recording Industry Association of America: RIAA)가 자율심의를 통해 레이블을 붙이는 방식으로 시행하는 것으로 이어졌다.

음반회사는 성, 폭력, 약물, 알코올, 자살, 사교(邪敎, occult) 등의 요소를 기준으로 청소년에게 유해하다고 판단되는 음반에 대해서는 “부모의 조언-노골적인 가사”라는 문구를 붙여야 한다. 그러나 이에 대한 법률상의 강제는 없다.

나. 일본

1959년에 사단법인 일본민간방송연맹(日本民間放送聯盟)은 방송 가이드라인의 하나로 “요주의 가요곡 지정제도(방송음악 등의 취급 내규)”를 만들었는데 많은 방송국이 이에 따라 음악을 검열하거나 방송을 금지했다. 그러나 이 제도는 1983년에 폐지되었고 그 이후에는 방송사별로 각각의 기준을 마련하여 대중가요의 가사 등을 규제하고 있다. 그리고 CD 등과 같이 발매되는 음반에 대해서는 일본레코드협회 내의 “레코드윤리심사회(レコード倫理審査会)가” 유해성을 판단한다.

4. 여성가족부가 발표한 음반 심의제도 개선 방안

앞서 얘기한 바와 같이 여성가족부는 여론에 밀려서 음반 심의제도 개선 방안을 급조하여 발표했다(8월 29일). 그 내용은 다음과 같다.

첫째, 청소년유해음반 지정에 대해 음반업계가 자율적으로 심의를 실시하여 청소년보호위원회의 심의·결정에 적극 반영하고 향후 유해음반 심의 기능 전부를 민간에 이양하는 방안을 검토한다.

- 청소년유해성에 대한 음반업계의 자율심의를 규정한 청소년보호법 제12조의 자율규제 활성화를 유도하고 사업자의 유해성 자율결정사항을 청소년보호위원회 최종 심의·결정에 적극반영하며 자율심의 진행 및 반영 절차 등에 대해 음반업계 등과 긴밀히 협의

- 별도 민간 음반심의기구 설립, 음반심의 전담 모니터링, 최종 심의·결정, 유해음반 점검․단속 등 종합기능 담당

- 영상물등급위원회, 게임물등급위원회, 방송통신심의위원회, 간행물윤리위원회 등 타 매체물의 등급․심의기구와 유사한 형태로 구성, 운영

둘째, 청소년유해음반 등급 제도를 도입한다. 초등생 이하 기준의 “12세 미만 이용제한” 등급을 신설하여 청소년의 발달 단계에 맞는 유해성 평가 심의를 한다. 등급제의 실효적 운용을 위해 “12세 미만 이용제한 등급” 표시 및 판매금지 등의 제도를 자율적으로 적용하도록 음반제작자, 유통사 등에 “의무사항 이행”을 권고해 나간다.

셋째, 심의세칙 제정‧운영을 통해 심의의 객관성을 높인다. 현행 청소년보호법의 유해매체물 심의기준(청소년보호법 시행령 제7조)을 기준으로, 술․담배 표현의 경우 직접적 또는 노골적으로 이용을 조장하거나 권장, 미화하는 경우에 한정하여 유해 판정을 하도록 명확하고 구체화한 심의세칙을 제정‧활용한다.

넷째, 음반심의위원회를 보강한다. 음악 및 대중가요 현장의 다양한 시각을 적극 반영하기 위해 음악문화계 현장 전문가 및 방송사 가요담당 PD 등을 음반심의위원으로 추가 위촉하여 음반심의위원회 위원을 보강한다.

다섯째, 청소년 유해음반의 “유해”라는 용어에 대한 거부감이 심의의 신뢰성 저하요인으로 이어지고 있다는 판단에 따라 청소년유해음반 명칭을 변경하고, 청소년유해매체물 재심의제도를 시행한다.

이와 함께, 유해음반에 대한 재심의를 통해 유해음반 결정에 대한 민원을 적극 수용해 나갈 방침이다. 재심의제도는 내년 1월말부터 시행되며 이미 유해판정을 받은 곡에 대해서도 법 시행 후 30일 이내에 재심의의 청구가 가능하다.

5. 여전히 남는 문제점

최근의 논쟁으로 여성가족부가 음반 심의제도를 개선하는 방안을 내놓았지만 이는 여론에 떠밀려 급조한 것이라는 비판을 면하기 어려우며, 따라서 근본적인 대책과는 거리가 있다.

단기적으로는 사회적으로 합의 가능한 심의 기준을 만드는 것과 공정하고 객관적인 심의위원회를 구성하는 것이라고 할 수 있는데 이에 대한 대책이 이번 발표에서는 보이지 않는다.

장기적으로 정말 중요한 점은 명확하지도 않은 잣대를 가지고 예술을 통제하겠다는 그 자세를 버리는 것이다. 여성가족부가 해야 할 몫은 청소년의 보호이지 보호를 명목으로 내건 통제가 아니기 때문이다.

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미주1) 조형근, “대중음악 심의제도의 현황과 과제”, 국회입법조사처 제 280호, 2011.

[정책&이슈 제15호] ① ‘정치관계법 어떻게 바꿔야 하나’ 토론문

정책위원회 — Fri, 02 Sep 2011 09:27:48 +0900

"주간 정책&이슈 제15호"

정책위원회 — Fri, 02 Sep 2011 09:10:51 +0900

주간 정책&이슈 제15호

목 차

◯ ‘정치관계법 어떻게 바꿔야 하나’ 토론문

◯ 청소년 유해 음반 심의제도 현황과 문제점

◯ MB정부의 교육과정 우편향 시도: 교과서와 이데올로기 투쟁

[정책&이슈 제14호] ④ 먹거리 양극화 실태와 건강불평등

정책위원회 — Thu, 25 Aug 2011 14:18:52 +0900

먹거리 양극화 실태와 건강불평등

류화영(정책연구원)

1. 들어가며

2. 먹거리양극화 실태

3. 먹거리양극화에 따른 건강불평등의 현실

4. 나가며 - 먹거리 정의와 먹거리 복지의 필요성

1. 들어가며

세상에서 생명을 다루는 일에는 어떤 것들이 있을까? 먼저 사람의 생로병사를 다루는 의학이 있겠고 그전에 모든 생명 있는 것들은 먹어야만 살 수 있으니 먹을거리를 생산하는 농업이 있다.

그렇다면 우리가 먹는다는 건 무얼 먹는 걸까? 맛? 탄수화물? 지방, 미네랄 같은 필수 영양소? 물론이다. 하지만 이런 화학적영양소보다 더 중요한 것이 바로 생명력이다. 오이를 먹는다면 오이 안에 담긴 생명력을, 밥을 먹는 다면 쌀이 가진 생명력을 오롯이 받아들이는 것이다. 그 생명기운은 해에게서 온다. 그러나 사람을 비롯한 동물들은 해의 기운을 스스로 섭취할 수가 없다. 그래서 광합성을 통해 해의 기운을 저장한 식물을 먹는 것이다. 식물과 농업의 첫 번째 역할은 이렇게 태양에너지를 식물에 고정시키는 것이고 이들 식물 중 일부를 인간이 섭취하고, 인간이 못 먹는 식물을 동물이 먹고, 이를 다시 인간이 섭취하면서 그 기운으로 살아가는 것이다.

먹는 것을 통해 에너지와 기력을 얻고 생명을 유지한다는 것은 그 자체로도 중요하지만 먹는 행위는 생명유지 이상의 의미를 가진다.

서양 속담에 ‘I am what I eat' 라는 말이 있다. 즉 ‵나는 내가 먹는 것이다′ 이는 곧 ‘내가 먹는 것이 바로 나’라는 존재와 정체성을 결정한다는 것이다.

무엇을 먹느냐, 어떻게 먹느냐 하는 것은 먹는 사람의 인격과 성격, 정체성과 삶의 방식을 보여주는 한 방법이다.

또 우리 속담에는 ‘먹을 때는 개도 건드리지 않는다’는 말도 있고, ‘먹는 것으로 차별할 때 가장 서럽다’ 는 말도 있다. 그만큼 먹는 행위의 존귀함을 표현한 말이 아닐까?

먹는 다는 것은, 삶을 살아가는데 그 어떤 것보다도 가장 근본적인 것이며, 단순히 생존할 수 있도록 하는 것이 아니라 궁극적으로 살아가며 자신의 정신을 만개하는 것을 누릴 수 있도록 하는데 그 목적이 있는 것이다.

지금은 언제, 어느 곳에서든 먹을거리를 살 수 있는 먹을거리 홍수의 시대다. 단 전제가 있긴 하다. ‘돈만 있으면....’ 먹을거리가 상품이 되어버린, 급기야 투기자본의 투자대상이 되어 주식가격이 먹을거리 가격을 결정하는 상황까지 이른 지금. ‘돈만 있으면...’ 이라는 전제는 더욱 절실해 진다. IMF를 거치고, 또 MB 정권의 부자감세, 친프렌들리 정책 등으로 사회양극화가 더욱 심해지는 가운데 인간의 존엄을 유지하는데 근본인 먹거리도 양극화가 심해지고 있다. 먹거리 양극화는 건강불평등으로, 건강불평등은 사회전반적인 복지수준과 사회안전망의 미비로 인해 결국 사회양극화를 강화하는 악순환의 고리가 되는 것이다.

‘먹을 것이 풍족하여 누구나 배고픔에서 벗어났다’는 사회적 통념과 달리 이런 풍요 속에서도 해마다 백만명 이상의 사람들이 실제 굶고 있거나 배고픔을 느낀다고 한다.

2. 먹거리 양극화 실태

분명 이전 보릿고개 시절보다 먹거리 절대량은 늘어나 접근성은 어느 정도 보장되고 있다고 한다. 그러나 실제 보건복지가족부로부터 급식지원을 받는 결식아동이 2011년 현재 48만 명이며, 교과부로부터 무료급식을 받는 초중고생이 50만이 넘는다. 여기에 통계에 잡히지 않는 결식노인이나 노숙인까지 포함하면 ‘굶는 인구’는 상상이상으로 많다. 또한 결식은 아니지만 절대량이 부족하여 항상 배고픔을 느낀다는 사람이 전체 인구의 10%를 넘어서고 있으며 이들 대부분은 소득수준이 하위 25%이내에 포진되어 있다(보건복지가족부․질병관리본부, 2008)

더 큰 문제는 빈곤층이 일상적으로 섭취하는 먹거리의 안전과 영양수준이 매우 열악하다는 점이다. 무상급식에서 제공되는 음식은 수입 식재료를 사용하거나 냉동식품이 대부분이다. 빈곤층 맞벌이 부부의 자녀들은 인스턴트나 패스트푸드에 쉽게 의존한다. 독거노인들의 식사는 한국인 영양섭취기준을 충족시킬 수가 없다. 2009년 보건복지가족부 국민건강영양조사 결과, 만 65세 이상 노인의 평균 섭취량은 권장섭취량의 50% 미만이었으며, 저소득층 노인들의 수치는 더욱 떨어졌다. 먹거리 양극화가 표면화되고 있는 것이다.

(1) 소득수준별 결식률 실태

2010년 보건복지가족부의 국민건강영양조사를 통해 결식률 추이를 살펴보면, 대략 전체 국민의 10% 수준이 어떤 형태로든 결식을 하고 있는 것으로 나타났다. 더 큰 문제는 결식률이 소득수준별로 차이가 있다는 점이다. 다음의 <그림 1>를 보면 하위 25%에 해당하는 1사분위 소득군에서 아침과 점심, 저녁 모두 결식률이 높게 나타났다. 먹거리 절대량의 충족에서까지 양극화 현상을 보이고 있는 것이다.

<그림 1> 소득수준별 결식률

주 : 1) 아침식사 결식률 : {(1일전 아침식사 여부에 ‘아니오’로 응답한 대상자 수)+(2일전 아침식사 여부에 ‘아니오’로 응답한 대상자 수)}의 {(1일전 아침식사 여부 응답자 수)+(2일전 아침식사여부 응답자 수)}에 대한 분율, 만1세 이상

2) 점심식사 및 저녁식사 결식률 : 아침식사 결식률과 같은 정의에 의해 산출

자료: 보건복지가족부ㆍ질병관리본부(2010)

(2) 계층별, 지역별 먹거리보장 실태

요즘에는 사실 밥이라고 해서 다 같은 밥이 아니다. 밥ㆍ국ㆍ김치ㆍ닭 매운탕의 똑같은 식단으로 밥상을 차려도 비용은 두 배 정도 차이가 난다. 음식 재료가 서로 다르기 때문이다. 한겨레신문 기획조사에 의하면 주로 재래시장에서 장보는 비정규직 노동자는 열흘 치 밥을 먹는 데 9만 9천원이 들었고, 주로 유기농 식품점에서 장보는 중산층은 18만 600원이 들었다. 이들이 이 식단으로 한 달에 세 번 장을 본다고 가정하면 한 달에 두 집 식비는 각각 29만 7천원과 54만 1800원으로 24만 4800원 차이가 난다. 비정규직 김씨는 신선도나 품질보다 ‘싼 가격’으로 식재료를 구입한 반면, 억대 연봉 고씨는 첫째도 안전, 둘째도 안전이 식재료 선택 기준이며 될 수 있으면 유기농, 무농약, 브랜드 음식을 고집한다(한겨레, 2006. 11. 30). 이러한 차이가 다음의 <표 1>에 제시된 식품안정성 확보가구의 계층별, 지역별 차이를 만들어내고 있다.

<표 1> 식품안정성 확보가구 분율1)

(단위 : %)

구 분	N	우리 가족 모두가 원하는 만큼의 충분한 양과 다양한 종류의 음식을 먹을 수 있었음 (A)	우리 가족 모두가 충분한 양의 음식을 먹을 수 있었으나, 다양한 종류의 음식은 먹지 못했음 (B)	경제적으로 어려워서 가끔 먹을 것이 부족했음	경제적으로 어려워서 자주 먹을 것이 부족했음	식품안정성 확보가구분율 (A+B)
전체	3,762	39.1	52.9	6.7	1.3	92.0
거주지역
동	2,775	39.9	52.4	6.2	1.5	92.4
읍면	987	36.0	54.7	8.4	0.8	90.7
소득수준2)
1사분위	957	20.7	60.0	15.3	4.1	80.7
2사분위	875	33.4	58.7	6.6	1.2	92.2
3사분위	946	42.9	52.7	4.4	0.1	95.5
4사분위	943	58.3	41.2	0.5	0.1	99.5

주: 1) 식품안정성 확보가구 분율 : 가구원 중 식품구매를 주로 담당하는 1명에게 최근 1년간의 가구 식생활 형편을 물었을 때 (A) 또는 (B)로 응답한 비율

자료: 보건복지가족부ㆍ질병관리본부(2010)

소득수준 상위 25% 이내에 속하는 4사분위 가구에서 식품안정성을 확보한 가구는 99.5%에 이르며, 먹을 것이 부족한 가구는 0.1%에 불과하다. 반면에 하위 25%에 속하는 1사분위 가구에서 식품안정성을 확보한 가구는 80.7%에 불과해 4사분위 가구와 무려 18.8%p 차이가 나고 있다. 경제적으로 어려워 먹을 것이 부족한 가구는 15.3%에 달했으며, 자주 먹을 것이 부족하다는 상습 결식 가구도 4.1%에 이르렀다.

지역별 양극화 현상도 주목할 만하다. 농촌지역인 읍면 지역 가구의 식품안정성 확보 가구비율이 도시지역인 동 지역보다 상대적으로 낮게 나타난 것이다. 이는 결식아동과 독거노인의 결식문제가 농촌지역에도 심각하다는 사실을 알 수 있다.

(3) 소득별 식품소비 양극화 실태

아래 <그림 2,3>에 의하면 저소득층의 경우 먹거리 소비량을 줄이는 소비극소화 전략을 쓰고 있음을 알 수 있다. 그럼에도 최근 5년간 4사분위 엥겔계수가 11.45%임에 반해 식료품 가격상승으로 인해 소득 1분위(소득하위 20%)의 엥겔계수는 20.5%에 이른다. 먹거리 소비량을 줄임에도 불구하고 엥겔계수 20.5%에 이른다는 것은 그만큼 건강과 보건, 교육, 문화 등 삶의 질의 차이로 이어질 수밖에 없다.

<그림 2> <그림 3>

3. 먹거리 양극화에 따른 건강불평등의 현실

(1) 소득수준별 영양섭취 수준

먹거리를 통한 영양섭취 수준도 소득수준에 따라 차이가 나타나고 있다. 다음의 <표 2>는 영양소중 대표적인 에너지의 섭취 수준이 소득수준별로 어떤 차이가 나는가? 그리고 전체적으로 한국 영양학회(2005)가 제시한 한국인 영양섭취기준에 부족한 가구비율이 소득수준별로 어떤 차이가 있는 가를 나타낸 것이다. 소득이 낮을수록 에너지 섭취기준을 충족한 가구비율이 상대적으로 낮으며, 에너지 섭취기준에 미만인 가구 비율은 소득이 낮을수록 상대적으로 높은 것을 알 수 있다. 소득수준에 따라 에너지 섭취가 차이가 있음을 보여주는 것이다. 더욱 분명한 차이는 전체 영양소별 영양섭취기준 부족자 분율에서 나타났다. 하위 25%에 속하는 1사분위의 부족자 분율이 19.3%로 나타난 반면에 상위 25%에 속하는 4사분위는 10.2%에 불과해 그 차이는 9.1%p에 이른다. 그만큼 소득수준별로 먹거리 섭취에 따라 영양차이가 있다는 것이다.

<표 2> 소득수준별 영양섭취수준 차이

구 분	1사분위 (N=2,339)	2사분위 (N=2,302)	3사분위 (N=2,300)	4사분위 (N=2,348)	평균 (N=2,322)
에너지섭취기준 충족	87.1	90.9	91.6	94.9	91.1
에너지섭취기준 미만	39.3	33.8	34.5	31.9	25.9
에너지부족자 분율1)	19.3	14.9	12.3	10.2	14.2

주 : 1) 영양섭취부족자 분율 : 에너지 섭취량이 필요 추정량의 75%미만이면서 칼슘, 철, 비타민A, 리보플라빈의 섭취량이 평균필요량 미만인 분율.

자료: 보건복지가족부ㆍ질병관리본부(2010)

(2) 소득수준별 식원성 질환 유병률 차

지금까지 살펴본 먹거리 양극화는 자연스럽게 건강불평등으로 이어지고 있다. 이러한 사실은 식원성 질병인 당뇨병, 고혈압, 비만, 빈혈 등의 소득수준별 유병률 차이에서 확인할 수 있다. <표 3>에 따르면 차이는 크지 않지만 소득이 낮을수록 식원성 질환의 유병률이 상대적으로 높아지고 있다는 사실을 확인할 수 있다. 특히 당뇨병과 빈혈 유병율의 차이를 주목할 필요가 있다.

<표 3> 소득수준별 식원성 질환 유병률 차이

구 분	당뇨병 유병률	고혈압 유병률	비만 유병률	빈혈 유병률
1사분위	10.6	31.4	33.6	9.9
2사분위	11.0	33.2	35.0	8.4
3사분위	8.7	30.8	29.4	7.8
4사분위	9.4	31.8	30.2	7.3

주: 당뇨병과 고혈압 유병률은 만30세 이상, 비만 유병률은 만19세 이상, 빈혈 유병률은 만10세 이상을 대상으로 한 것임.

자료: 보건복지가족부ㆍ질병관리본부(2010)

(3) 가난한 집 아이들, 질병에 취약하고 비만율 높아

2010년 민주노동당 권영길 의원이 발표한 질병별 인구 10만 명당 환자수를 보면 과잉행동, 아토피, 천식 모두 빈곤층에서 고소득층의 2배 이상 나타나고 있을 뿐 아니라, 고소득층은 계속 줄어드는 반면 빈곤층은 계속 증가추세에 있다.

또 서울자치구별 초,중,고생 비만율을 보면 강북 학생들이 강남보다 비만율이 훨씬 높게 나타나고 있다. 이는 값싼 패스트푸드나, 정체불명의 정글 푸드, 온갖 식품첨가물이 가득한 가공식품, 인스턴트 식품 등 열악한 식생활에 의한 것임을 알 수 있다. 먹거리의 절대량이 부족한 시기 비만은 부자들의 것이었지만 먹거리 절대량은 어느 정도 충족되었다고 하는 시기 비만은 건강하지 않은, 제철에 난, 신선한, 안전한 먹거리를 충분히 섭취하지 못하는 빈곤층의 것으로 되고 있으며 오히려 악성비만으로 나타날 뿐 아니라 이러한 건강 불평등이 대물림 되고 있다는 데에 더욱 심각한 문제라 할 수 있다.

<그림 4> <그림 5>

4. 나가며

이상과 같이 결식률과 영양섭취의 차이는 건강불평등의 문제로 이어지고 있고 그 실태는 매우 심각한 수준이다. 서울에서 가장 가난한 강북구는 가장 부유한 강남구에 비해 1년에 378명이 초과 사망한다. 소득수준 하위 20%의 사망률은 상위 20%의 2.3배에 달한다. 육체노동자는 비육체 노동자에 비해 3.5배 높고, 비정규직은 정규직보다 3배나 높다(시사IN. 2008. 4. 1, 커버ㆍ특집).

자신의 건강이 나쁘다고 생각하는 비율인 ‘주관적 불건강률’은 의학계에서 향후 사망 예측지표로 활용된다. 한국건강형평성학회에서 2009년 조사한 결과에 의하면 30~64살 여성의 주관적 불건강률이 가장 저소득층인 1사분위에서는 31%로 나타나, 가장 고소득층인 4사분위의 15%에 견줘 2배나 높았다. 이러한 건강불평등의 가장 큰 문제는 이것의 불공정성이다. 사회경제적으로 취약한 계층이라고 일찍 사망하는 건 사회정의 차원에서 받아들이기 어렵다.

건강불평등의 원인은 사회경제적 격차에 의한 의료서비스 이용의 차이, 사회적 취약계층의 흡연ㆍ음주 등 건강에 해로운 행태, 낮은 사회계층의 정신건강문제와 관계적 지지의 해체 등을 여러 가지를 들 수 있다(시사IN. 2008. 4. 1, 커버ㆍ특집). 그러나 무엇보다 중요한 건 ‘먹거리 섭취’다. 양적으로 풍족하게, 질적으로 적절하게 먹을 수 있는 가 여부가 건강에 직결되기 때문이다.

최근 이러한 먹거리 양극화와 건강불평등의 문제를 먹거리 정의(food justice)의 문제로 접근하는 흐름이 있다. 값싼 패스트푸드나 정체불명의 정글 푸드를 먹고 비만과 식원성 질병에 시달리는 것은 개인의 선택과 그 결과지만, 개인의 선택은 사회적 영향 아래 놓여 있다는 점을 인정해야 한다는 것이다. 우리사회는 먹거리는 개인적인 것이라는 인식이 팽배하다. 그러나 먹거리 양극화로 인한 건강불평등의 문제는 당장 무시할 수 있을지 모르지만 후에 더 많은 사회적 비용을 야기하는 구조적인 문제가 아닐 수 없으며 따라서 정책적 대안이 절실히 요구되고 있다. 그런 점에서 먹거리 복지는 먹거리 정의의 문제를 제도적이고 정책적 접근을 통해 해결하려는 노력이며 사회 양극화 양상이 인간 생존에 가장 필수적인 재화에 해당하는 먹거리 영역까지 심화되고 있다는 점에서 의미를 가질 수 있다.

※ 참고자료

김흥주, 2011 “학교급식을 넘어 공공급식으로”

김흥주, 2011 “먹거리양극화와 먹거리복지의 문제”

식량주권실현 2012 정책기획단 “식량주권 제도화 방안-국민기초식량보장체계 수립과 먹거리 기본권 보장을 중심으로”

[정책&이슈 제14호] ③ ‘2012년 정부예산’ 수립 방향에 대한 기초분석 : 균형재정과 재정건전성의 허와 실

정책위원회 — Thu, 25 Aug 2011 14:09:11 +0900

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‘2012년 정부예산’ 수립 방향에 대한 기초분석

- 균형재정과 재정건전성의 허와 실-

이정민(정책연구원)

균형재정의 의도

2012년도 정부예산안에 대한 기조와 방향이 발표되고 있다. 재정건전성에 역점을 두고 균형재정에 초점에 맞춰질 것이라고 한다. 균형재정은 경상적 수입과 지출이 일치해 적자도 흑자도 없는 상태를 말하는데 정부가 2013년까지 달성하겠다는 균형재정은 사회보장성기금을 제외한 관리대상수지를 0으로 만들겠다는 것이다. 정부가 말하는 ‘균형재정을 통한 재정건전성확보’는 이명박 대통령의 8.15 경축사에서 국정철학이라고 언급한 공생발전을 위해서는 튼튼한 나라살림이 필요하다고 밝힌 것에 대한 후속조치다.

균형재정을 통한 재정건전화 정책은 표면적으로 보면 바람직해 보인다. 하지만 여기에는 여러 가지 전제되어야 할 것이 많다. 우선 재정건전화를 위해서는 재정마련과 집행의 효율적인 측면이 강조되어야 하는데 이를 무시하고 기계적인 균형재정은 여러 가지 문제를 가져 올 수 있다. 재정수지가 0이나 플러스가 된다고 해서 국가재정정책이 올바르고 마이너스가 된다고 해서 잘못된 재정운용이 아니라는 것이다.

억지식의 균형재정은 증세 없이 강력한 지출통제로 이어지기 마련인데 OECD 국가 중 지난해 균형재정을 이룬 나라는 노르웨이, 스웨덴, 에스토니아 등 3개국에 불과하다. 여태 국가가 균형재정의 의미를 몰라서 하지 않는다는 것이다. 글로벌 금융위기 같은 외부충격으로부터 국가경제를 보호하기 위해 필요한 재정건전성과 억지식의 균형재정 전략을 일치하지 않는다는 것이다. 무역의존도가 높은 한국경제의 특성상 감세를 철회하지 않고 재벌과 대기업 밀어주기식의 수출드라이브 정책이 금융위기로 인한 전 세계적인 경기침체와 맞물려 질 경우 경제성장률 둔화와 이로 인한 세수의 감소는 더 큰 재정수지 악화로 귀결될 것이다.

2008년 글로벌 금융위기 이후 각국정부는 경기부양을 위해 천문학적인 예산을 쏟아부었고 우리 정부도 작년까지 위기 극복을 목적으로 67조 원 가까운 재정을 추가 투입하였다. 이로 인해 관리대상수지는 2009년 43조 원(GDP대비 -4.1%)적자에 이어 세수가 크게 늘어난 작년에도 13조 원(GDP대비 -1.1%)적자를 냈다. 국가채무는 2008년 309조 원에서 지난해 393조 원으로 급증한 상태이다.

현 정부가 균형재정정책을 펴는 이유는 이명박 정권 출범 이후로 엄청나게 불어난 국가부채에 대한 비난을 피하고자 강력한 지출통제를 통한 외형적인 균형정책을 유지하여 실기한 경제정책을 조금이나마 만회해 보고자 하는 고육지책으로 풀이된다. 다시 말해 집권 초중반기 4대강사업이나 각종 선심성 토건사업을 벌여 곳간을 비울만큼 흥청망청 빚내어 쓰다가 빚에 대한 압박이 심해지자 기본적인 의식주마저 줄이겠다는 발상과 다르지 않다고 볼 수 있다.

지출통제로 축소되는 복지예산

이명박 정부의 재정지출통제로 발생할 문제는 글로벌 경제위기와 침체 속에서 경제 불평등과 양극화 구조가 심각해지는 상황 속에서 기본적인 복지사업의 확대라는 최소한의 안전장치를 제거시키고 있다. 가계부채는 올해 900조에 이르고 노인빈곤율 <표1>과 자살률이 세계최고인 상태에서 가계부채해소를 위해 서민층이 필요한 가계대출까지 거부하라고 은행에 지시하고 쥐꼬리만 한 기초노령연금 대상도 대폭 축소시키고 있다.

민주당 최영희 의원이 밝힌 자료<표2>를 보면 생계·의료급여 수급자가 2009년보다 5만 명 줄어들어 지난해 13만6000명에 달하는 기초수급자가 정부 목표와 달리 생계급여·의료급여를 받지 못한 것으로 조사됐다. 2009년보다 수급자가 오히려 약 5만 명 감소했다. 정부가 예산편성 과정에서 급여로 쓸 3,800여 억 원을 삭감했기 때문이다. 이러한 행태는 이명박 정부가 출범 한 이후 나타나고 있다. 실제 생계급여의 경우 지난해에 이어 올해도 705억(주거급여 95억1000만 원)을 절감액으로 미리 설정하여 예산을 편성했고, 내년 예산안에도 474억(주거급여 112억)원을 절감액으로 설정하고 있다. 의료급여의 경우도 올해 2559억을 절감액으로 설정해 편성했고, 내년 예산안은 1,877억 원을 절감액으로 설정하고 있다.

<표1> <표2>

경제협력개발기구(OECD)가 처음 발간했다는 ‘한국을 위한 사회정책 보고서’는 우리나라 노인 빈곤율은 45%로 OECD 평균(13%)의 3배가 넘고, 기초노령연금도 OECD 평균보다 낮으며, 장기요양보호제도 역시 OECD 평균의 5분의 1 수준임을 밝히고 있다

2012년은 한국경제의 성장률이 세계경제 침체로 말미암아 성장률이 대폭 축소될 것이 확실한 상황에서 공평과세를 위한 세수구조를 변화시키지 않고 재정지출만을 억제시키는 것은 사회복지예산의 실질적인 후퇴로 이어질 것이다.

감세정책고집하고 균형재정에 얽매이는 이명박 정부

김황식 총리와 박재완 기획재정부 장관은 국회예결위에서 2013년 균형재정 달성을 위한 방안은 세출증가율을 세입증가율보다 낮게 유지하고 불요불급한 지출에 대한 구조조정, 비과세·감면 줄여 세입기반 확대 등이 될 것이라고 말했다. 현 정부가 이렇게 말하는 것은 어불성설이다. 국토와 환경을 파괴하고 토건업자들을 밀어주기 위한 4대강사업과 형님예산으로 상징되는 온갖 선심성 예산을 남발해온 정부가 이제 와서 균형과 지출통제를 애기하는 것은 지금까지의 MB노믹스가 얼마나 앞과 뒤가 다른 허구에 찬 정부임을 단적으로 말해준다.

본격적인 경기하강국면에 들어선 현 상황에서 한나라당에서 조차도 반대하는 각종 법인세, 소득세 등 추가감세정책을 그대로 유치하겠다는 이명박 정부의 경제정책과 예산기조를 변화시키지 않고서는 빈곤과 양극화의 확대는 갈수록 넓어질 것이다. 따라서 2012년 예산운용기조는 기존의 감세와 추가로 예정된 감세정책을 전면적으로 철회하고 이명박 정부집권전의 상태로 최소한 돌려야 할 것이다.

균형재정의 허와 실

2013년에 균형재정을 달성하고자 하는 목표는 올해가 아니라 벌써 2년 전인 2009년 09년～13년 국가재정운용계획에서 이미 발표한 정책으로 새삼스러울 것이 없는 정책이다. 09년 당시 균형재정의 근거는 경제성장률 연 4～5%와 이로 인한 재정수입 증가율을 6～8%수준까지 가정하여 2013년 균형재정을 목표로 설정한 것이다. 하지만 이후 실질적인 경제성장률은 이에 미치지 못해 작년 2010년에 약간 줄어든 마이너스수지가 올해는 글로벌 금융위기와 경기침체로 인해 성장률이 둔화되고 마이너스 재정수지도 확대될 것이 확실해지고 있다.

현 정부 출범이후 감세정책으로 대변되는 MB노믹스의 경제운용정책은 필히 재정수입하락으로 인한 마이너스 재정수지로 이어졌다. 참여정부 당시 한번도 GDP대비 마이너스 1을 넘지 않았던 재정수지가 이명박 정부 들어 2009년 마이너스 4.1이상까지 기록하였고 이제 와서 균형재정 운운하는 것을 보면 감세정책기조도 변화지 않는 상태에서 억지재정균형재정을 위해 강력한 지출통제를 예고한 것이나 다름없다.

<표3>참여정부와 MB정부 재정수지비교(자료: 기획재정부, 매일경제 8월19일보도 재인용)

내년 예산과 기금의 지출규모는 정부 각 부처의 요구대로라면 332조 6천억으로 올해보다 7.6% 증가한 것으로 보이는데 예산 요구액은 235조 3천억 원, 기금은 97조 3천억 원으로 올해 총지출 대비 증가액은 23조 5천억 원이다. 이번 요구액 증가율은 2008년 이후 가장 높은 것으로 최근 5년간 연평균인 6.9%를 웃도는 수치다. 분야별로는 연구개발과 교육, 외교, 복지 분야의 증가율이 높았고, 사회간접자본과 문화, 환경, 농림 분야는 감소했다. 특히, 보건복지노동 분야는 92조 6천억 원으로 올해 예산보다 6조 2천억 원 증액을 요구해 증가폭은 가장 컸다.

<표4>

하지만 작년에도 그랬듯이 여기에는 큰 함정이 있다. <표2>에서 나타난 수치는 단순한 부처별 요구안이다. 7.6%지출을 확대시키기 위해서는 그것에 맞는 세수가 확대되어야 하는데 경기후퇴와 감세정책의 유지로 세수추가확보가 어려운 상황에서 지출을 올해보다 늘린다는 것과 지출을 억제시켜 균형재정화하고 재정건전성을 확보하고자 하는 예산기조는 무엇인가 앞뒤가 맞지 않고 있다.

이는 올해 정부지출구조를 분석한 내용을 보면 잘 알 수 있다. 올해 정부총지출 증가율 5.5%는 무엇을 의미하는가? <표 3>에서 보듯이, 정부 재정사업은 크게 법령에 따라 정해지는 의무지출 몫과 정부 정책의지가 반영되는 재량지출 몫이 각각 절반씩 차지한다. 이 중 올해 의무지출은 주로 제도 성숙에 따른 복지 지출과 내국세 확대에 따른 지방재정 교부금의 증가로 약 9% 늘어난다. 반면 재량지출 증가율은 3%에 머물고 인건비 부분을 제외하면 2.5%에 불과하다. 올해 물가상승률 3%를 감안하면 재량지출은 실질적 금액에선 삭감되는 셈이다. 이명박 정부 중기재정운용계획안에 따르면 재량지출 증가율은 더욱 낮아져 2013년 0.5%, 2014년 0.7%이다. 재량지출 사업들은 이 기간 물가상승률(2～3%)도 반영하지 못하고 사실상 동결된다. 강력한 재정지출 통제가 행해지는 것이다.

이 같은 2011년 예산운용행태를 보면 2012년에 이루어지는 예산축소지출은 부처별 요구사항을 대폭 삭감시키는 것과 아울러 올해 물가상승률이 4%를 넘고 성장률도 3%도 둔화한다면 실질적인 복지사업예산은 축소되는 것이다. 2011년도에도 해마다 증가한다고 선전하는 복지예산이 실제로는 중장기 고정투입예산과 공공근로 등 임시방편적인 지출을 제외하면 오히려 감소하고 있는 것을 분석했듯이 내년복지예산 7.2% 증액도 실제로는 경제성장률과 물가상승률을 반영하면 오히려 축소될 것이 뻔하다.

<표 5> 2011년 총지출 증가 구분 (단위: 조원, %)
	2010년	2011년	증가
의무지출	132.9	144.9	12.0 (9.0)
재량지출	159.9	164.7	4.8 (3.0)
인건비	24.1	25.5	1.4 (5.5)
나머지 지출	135.8	139.2	3.4 (2.5)
	292.8	309.6	16.8 (5.7)
- 출처: 김호성, “2011년도 세출예산안 분석” [2011년도 예산안 토론회] 국회예산정책처. (2010. 11. 4) 50쪽.

재정규모 확대와 부자감세를 통한 복지예산 확대가 기본예산 기조

위에서 밝혔듯이 균형재정을 위해서는 강력한 지출통제가 이루어지는데 문제는 이러한 강력한 지출통제정책이 증세를 통한 복지재정지출의 확대라는 시대적 요구와 정면으로 부딪친다.

재정지출 측면에서 보면 1인당 GDP 2만 달러 도달 시점에 정부지출 대비 복지지출 수준은 OECD 국가 중 우리나라는 최하위권이다. OECD 22개국이 1인당 GDP 2만 달러를 달성했을 시기의 정부지출 대비 복지지출 비중은 평균 43.6%인 반면, 우리나라가 2만 달러를 달성했던 2007년 복지지출 비중은 26.3%에 그쳤다. 2만 달러를 재 달성한 올해 복지예산 비중도 28%에 불과한데 이는 선진국의 절반밖에 안 되는 수준이다.

<표6>GDP대비 재정지출규모> 국회예산정책처 <2010년도 대한민국 재정>

따라서 2만 달러 수준에 복지예산 비중을 맞추기 위해서는 2011년 86조 수준에서 2012년 109조 수준으로 지금보다 최소 23조 수준으로 맞추어야 하며 2014년 160조 2,017년에는 258조원으로 전체재정지출의 58%를 달성해야 진정한 복지국가 대열에 합류할 수 있다.

<표7>향후 6년간 바람직한 복지예산 증가분(단위: 조,%,),

	전체예산	복지예산(전년대비증가액)	전체예산대비 복지예산비율
2012년	330조	109조(+23조)	33%
2013년	351조	133조(+24조)	38%
2014년	373조	160조(+27조)	43%
2015년	397조	190조(+30조)	48%
2016년	421조	223조(+33조)	53%
2017년	446조	258조(+35조)	58%

이명박 집권이후 감세정책으로 인한 세수 부족분은 국회예산처 분석으로 5년간 90조에 이른다. OECD 국가 중 한국처럼 감세규모가 큰 나라가 없다. 지난 3년간 OECD 국가의 법인세 감세율은 0.3%인데 불구하고 한국은 3.2%나 내렸다. 반면 정부가 추진하는 10개 국책사업의 국고부담액은 무려 200조7천억 원에 달한다. 이로 인한 국가부채는 400조에 이른다.

국가재정위기의 근본적인 원인도 이명박 정부의 재벌과 대기업편향의 세금 줄여주기와 4대강, 경인운하사업 등 무분별한 재정집행에 있음은 명확하다. 이 같은 대기업특혜성감세에도 불구하고 재투자와 고용은 늘지 않았다. 한술 더 떠 내년부터는 추가로 법인세와 소득세를 인하하기로 했으며 여당인 한나라당까지 반대하는 감세철회요구를 무시, 고집하는 것은 억지식, 끼워넣기식의 균형재정이라는 대통령의 치적을 위해 국민들의 세금으로 운용되는 국가예산구조를 정략적으로 이용하려는데 의도가 있다. OECD 국가의 절반에도 미치지 못하는 조세부담율과 복지예산에 대해 작금의 서울시 무상급식주민투표에서도 보듯이 포퓰리즘이라 매도하고 국가재정이 거들날것처럼 떠드는 현 정권의 치졸한 행위는 보편적 복지실현에 대한 국민적 요구에 밀릴 것이다. 국민들이 이제는 이명박 정권의 본질을 잘 알고 있기 때문이다

따라서 이 같은 결과로만 볼 때 기존의 감세정책을 철회하고 지금보다 강화된 증세를 통할 때 등록금 반값, 무상급식과 보육, 고령화로 인한 복지확대 등에 투입될 예산여력은 어느 정도 해소될 수 있음에도 불구하고 가장 기본적인 원인조차 제거하지 않고 재정건전성이라는 미명하에 감세정책을 고집하는 이명박 정부에 대해 정당을 비롯한 각계각층은 국민들의 힘을 모아 ‘부자감세철회, 복지예산확대’의 구호아래 예산저항과 의회투쟁을 벌여야 할 것이다.